Безопасность труда в нормативных актах
Российская правовая база регулирования трудовых отношений в сфере охраны труда прошла длительный путь становления, начиная с первого Кодекса законов о труде, принятого в 1922 г., и в настоящее время продолжает совершенствоваться путем внесения изменений и дополнений в ТК РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты сферы труда.
Из истории вопроса
До 2001 г. действовал КЗоТ РФ, принятый в декабре 1971 г. на базе Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде. Статьи 139 — 159 гл. X «Охрана труда» КЗоТ РФ расширили и конкретизировали отдельные нормы. Введена норма об обязательных предварительных и периодических медицинских осмотрах работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными или опасными условиями труда (ст. 154 КЗоТ РФ). Впервые введена статья о средствах на мероприятия по охране труда (ст. 148 КЗоТ РФ), о материальной ответственности за ущерб, причиненный рабочим и служащим увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими своих трудовых обязанностей (ст. 159 КЗоТ РФ).
Изменения в разделе «Охрана труда» не имели принципиального характера. Такие изменения возникли только в связи с социально-экономическими преобразованиями, произошедшими в России. Конституцией РФ от 12.12.1993 Россия провозглашена федеративным правовым государством с республиканской формой правления. В результате массовой приватизации возникло многообразие форм собственности, труд стал наемным, рабочая сила — товаром. Государство перестало быть единственным собственником и работодателем. В результате реформ произошло коренное изменение трудовых отношений. Субъектами трудовых отношений стали работодатели, обладающие собственностью разной формы, и наемные работники. Конституция РФ в п. 3 ст. 37 провозгласила право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Следует обратить внимание, что в конвенциях и рекомендациях МОТ не употребляется термин «охрана труда», но используются термины «гигиена труда», «гигиена», «безопасность и гигиена труда», «охрана здоровья».
Эти существенные изменения нашли отражение в «Основах законодательства Российской Федерации об охране труда» от 06.08.1993 N 5600-1 (далее — Основы 1993 г.). В ст. 8 этих Основ указано, что «ответственность за состояние условий и охраны труда на предприятии возлагается на работодателя». И далее в ст. 9 установлены обязанности работодателя по обеспечению охраны труда на предприятии. Эти положения принципиально отличаются от нормы, указанной в КЗоТ РФ от 09.12.1971. В ст. 139 КЗоТ РФ было установлено: «обеспечение здоровых и безопасных условий труда возлагается на администрацию предприятий, учреждений, организаций».
Логическим следствием возложения ответственности за обеспечение безопасных условий труда на работодателя явилось принятие нормативных правовых актов, вменяющих в обязанность работодателям возмещение вреда, полученного работником во время трудовой деятельности. В ст. 9 Основ 1993 г. указано, что работодатель «обязан обеспечить возмещение вреда, причиненного работником увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением им трудовых обязанностей». Эта норма существенно отличается от нормы ст. 159 КЗоТ РФ, где указано, что материальную ответственность за ущерб несут предприятия, учреждения и организации.
От основ законодательства к основам охраны труда
Социально-экономические изменения переходного периода от плановой социалистической экономики к экономике рыночного характера определили уже через шесть лет необходимость принятия нового Федерального закона от 17.07.1999 N 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» (далее — Закон N 181-ФЗ). Как указано в преамбуле, Закон устанавливает правовые основы регулирования отношений в области охраны труда между работодателями и работниками и направлен на создание условий труда, соответствующих требованиям сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности. Необходимость принятия нового федерального закона была связана также с тем, что ратификация Россией Конвенции МОТ N 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» и Конвенции МОТ N 155 «О безопасности и гигиене труда и производственной среде» потребовала их учета в законодательстве.
При разработке Закона N 181-ФЗ в качестве отправной базы были взяты Основы 1993 г. Однако в Закон N 181-ФЗ внесены изменения, отражающие практику применения Основ, а также произошедшее пополнение и обновление нормативных правовых актов, регулирующих трудовые отношения. Например, в Законе учтена роль Федерального закона от 24.07.1998 N 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваниях» (в ред. от 21.07.2007), что является существенным новшеством в управлении охраной труда начиная с 2000 г.
Государственное управление охраной труда в ст. 11 Закона N 181-ФЗ возложено на органы исполнительной власти — непосредственно на Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, ведающие вопросами охраны труда, органы исполнительной власти субъектов РФ.
Существенной новизной Закона N 181-ФЗ по сравнению с Основами 1993 г. является введение ст. 3 «Государственные нормативные требования охраны труда». В ст. 3 установлено, что «государственными нормативными требованиями охраны труда, содержащимися в федеральных законах и иных нормативных актах субъектов Российской Федерации об охране труда, устанавливаются правила, процедуры и критерии, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности».
Эта статья отражает факт существования большого массива нормативных правовых актов, которые содержат конкретные правила и нормативы. Постановлением Правительства РФ от 23.05.2000 N 399 «О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда» установлено, что в Российской Федерации действует система нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда. Система состоит из:
— межотраслевых и отраслевых правил и типовых инструкций по охране труда;
— строительных и санитарных норм и правил;
— правил и инструкций по безопасности;
— правил устройства и безопасной эксплуатации;
— свода правил по проектированию и строительству;
— гигиенических нормативов и государственных стандартов безопасности труда.
Показательно, что система нормативных правовых актов уже нуждается в пересмотре, во-первых, потому что вследствие проведения административной реформы 2003 — 2004 гг. изменились названия и функции органов исполнительной власти. Во-вторых, многие нормативные акты имеют ограниченный срок применения и устарели по своему содержанию. В-третьих, в соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 N 184-ФЗ «О техническом регулировании» предусмотрена разработка 100 технических регламентов, после утверждения которых многие нормативные правовых акты утратят силу.
В Федеральном законе N 181-ФЗ, так же как в Основах 1993 г., имеются статьи о праве работников на труд в условиях, соответствующих требованиям охраны труда, и гарантиях этого права (ст. ст. 8 и 9). Но в эти статьи внесены уточнения и дополнения. Например, право работника на возмещение вреда, причиненного ему увечьем, осуществляется на основе обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве в связи с вступлением в силу Федерального закона от 24.07.1998 N 125-ФЗ «Об обязательном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (в ред. от 21.07.2007). По той же причине в тексте ст. 8 не воспроизведено положение, что работник имеет право на профессиональную переподготовку за счет средств работодателя в случае потери трудоспособности. Это право осуществляется не за счет средств конкретного работодателя, а за счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации.
В ст. 8 Закона N 181-ФЗ конкретизировано и расширено право работника на участие в проверке и рассмотрении вопросов, связанных с улучшением условий и охраны труда. Работник имеет право на личное участие через своих представителей в рассмотрении вопросов, связанных с обеспечением безопасных условий труда на его рабочем месте, и в расследовании происшедшего с ним несчастного случая на производстве или его профессионального заболевания. Кроме того, данная статья предусмотрела право работника на внеочередной медицинский осмотр (обследование) в соответствии с медицинскими рекомендациями с сохранением за ним места работы (должности) и среднего заработка на время прохождения указанного медицинского осмотра.
Гарантии права работника на труд в условиях, соответствующих требованиям охраны труда (ст. 9), изложены более четко по сравнению с аналогичной статьей Основ 1993 г. Кроме того, закреплена новая гарантия: в случае необеспечения работника средствами индивидуальной и коллективной защиты (в соответствии с нормами) работодатель не вправе требовать от работника выполнения трудовых обязанностей и обязан оплатить возникший по этой причине простой.
Существенный новизной отличается ст. 14 «Обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда» Закона N 181-ФЗ, в которую введены дополнительные пункты (по сравнению с аналогичной ст. 9 Основ). Например, указаны обязанности работодателя:
1) проводить расследование несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
2) осуществлять ознакомление работников с требованиями охраны труда;
3) проводить аттестацию рабочих мест по условиям труда с последующей сертификацией работ по охране труда.
Изменена редакция ряда пунктов, например исключено обязательное страхование работников от временной нетрудоспособности вследствие заболевания, оставлена формулировка «обязательное социальное страхование работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний».
Важнейшей особенностью Закона N 181-ФЗ является разграничение полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в ст. ст. 5 и 6.
В Законе N 181-ФЗ было воспроизведено определение понятия «охрана труда», впервые данное в ст. 1 Основ 1993 г., но в ст. 1 впервые введен ряд основных понятий, используемых в данном Законе: «условия труда», «вредный производственный фактор», «опасный производственный фактор», «безопасные условия труда», «рабочее место», «средства индивидуальной и коллективной защиты», «сертификат соответствия работ по охране труда», «производственная деятельность».
Отражение законодательства об охране труда в ТК РФ
Следующий этап совершенствования законодательства об охране труда связан с принятием ТК РФ от 30.12.2001. Обновленный разд. X «Охрана труда» ТК РФ содержит 17 из 28 статей Закона N 181-ФЗ. В ТК РФ не вошли ст. ст. 5 и 6 о полномочиях органов государственной власти в области охраны труда, ст. 7 о полномочиях органов местного самоуправления, ст. 21 о государственной экспертизе условий труда и гл. V «Ответственность за нарушение требований охраны труда».
После принятия новой редакции ТК РФ постоянно идет работа по его совершенствованию, внесены изменения во все без исключения статьи. В раздел «Охрана труда» дополнительно включена ст. 216.1 «Государственная экспертиза условий труда».
Федеральный закон N 90-ФЗ внес изменения в ст. 209 «Основные понятия» ТК РФ. Дополнительно даны определения терминов «требования охраны труда», «государственная экспертиза условий труда», «аттестация рабочих мест по условиям труда».
За годы становления правовой базы в сфере охраны труда существенно изменилось содержание статьи о службе охраны труда в организациях. Недостатком ст. 8 Основ 1993 г. («Органы управления охраной труда на предприятиях и в их объединениях») было положение, что «для организации работы по охране труда на предприятии создаются в случае необходимости службы охраны труда или привлекаются специалисты по охране труда на договорной основе». Наличие такой нормы, реализация которой оставлена на усмотрение исполнителей, не только не способствовало созданию служб охраны труда в организациях, но и было основанием для их упразднения, что явилось одной из причин ухудшения состояния охраны труда в организациях.
В Законе N 181-ФЗ в ст. 12 «Служба охраны труда в организации» этот недостаток ликвидирован. Конкретно указано, что «в целях обеспечения соблюдения требований охраны труда, осуществления контроля за их выполнением в каждой организации, осуществляющей производственную деятельность, с численностью более 100 работников создается служба охраны труда или вводится должность специалиста по охране труда, имеющего соответствующую подготовку или опыт работы в этой области». Иначе говоря, в соответствии с этой статьей работодатель обязан создать службу охраны труда или ввести должность специалиста по охране труда.
Федеральный закон N 90-ФЗ существенно изменил ст. 217 «Служба охраны труда в организации» ТК РФ. Когда численность работников превышает 50 чел., служба охраны труда или введение должности специалиста по охране труда обязательны. Работодатель имеет право привлекать для осуществления функций службы охраны труда стороннюю организацию или специалиста по гражданско-правовому договору. При этом организации, оказывающие услуги в области охраны труда, подлежат обязательной аккредитации.
Следует отметить, что статьи, устанавливающие основные направления государственной политики в последовательно сменяющихся законах об охране труда, сохраняли значительную преемственность и изменялись в сторону увеличения перечисленных направлений. Статья 210 «Основные направления государственной политики в области охраны труда» ТК РФ содержит 20 направлений, в то время как в Законе N 181-ФЗ их 17.
В основные направления дополнительно включены:
— государственная экспертиза условий труда;
— установление порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда;
— профилактика несчастных случаев и повреждения здоровья работников.
По-иному обстоят дела с содержанием статей, регулирующих управление охраной труда. Статья 11 «Государственное управление охраной труда» Закона N 181-ФЗ существенно отличается от аналогичной статьи в Основах 1993 г., где установлено, что государственное управление охраной труда осуществляют федеральный орган исполнительной власти по труду и органы исполнительной власти по труду субъектов РФ в пределах своей компетенции. В Законе N 181-ФЗ и в ст. 216 «Государственное управление охраной труда» ТК РФ указано, что «государственное управление охраной труда осуществляется Правительством РФ непосредственно или по его поручению федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий».
Органы государственной власти в управлении охраной труда
Важная роль Правительства РФ в управлении в сфере охраны труда зафиксирована в ряде статей ТК РФ. Но Федеральный закон от 23.07.2008 N 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации» (далее — Закон N 160-ФЗ) в ст. 90 предписал передачу некоторых полномочий от Правительства РФ уполномоченным федеральным органам исполнительной власти. Эти изменения коснулись в ТК РФ ст. ст. 66, 161, 213, 216.1, 225, 229.2, 332, 333, 341. Например, в ст. 225 ТК РФ в соответствии со ст. 90 Закона N 160-ФЗ полномочия по установлению порядка обучения по охране труда и проверки знаний переданы от Правительства РФ к уполномоченным федеральным органам исполнительной власти.
Формирование современной модели государственного управления охраной труда, нашедшей отражение в изменяющихся статьях ТК РФ, происходило не только под воздействием изменений переходного периода от административно-плановой экономики к рыночной системе хозяйствования, а также административной реформы 2003 — 2004 гг. В результате социально-экономических преобразований прекратила существование административная вертикаль управления в сфере охраны труда, при которой правовые акты Министерства труда РФ (приказы, постановления), обязательные к исполнению, направлялись в отраслевые министерства, которые имели структурные подразделения, ведавшие вопросами охраны труда. Те в свою очередь направляли правовые акты, после их конкретизации применительно к отрасли, на подведомственные предприятия. Административная реформа не затронула конституционную норму, что трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ).
В ТК РФ полномочия в сфере трудовых отношений изложены в ст. 6 «Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений». В статье перечислены полномочия федеральных органов власти, в том числе в сфере охраны труда. В частности, указано, что федеральные органы власти устанавливают порядок расследования несчастных случаев, профессиональных заболеваний, систему и порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, государственной экспертизы условий труда, подтверждения соответствия организации работ по охране труда государственным требованиям охраны труда; порядок и условия материальной ответственности сторон трудового договора, в том числе порядок возмещения вреда жизни и здоровью работника, причиненного ему в связи с исполнением им трудовых обязанностей.
Что касается полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то в ТК РФ, введенном с 2002 г., отсутствовали статьи о полномочиях органов государственной власти в сфере охраны труда. Внесению в ТК РФ статьи о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации препятствовал Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В этом Законе в п. 2 ст. 26.3 (о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации) не предусмотрены полномочия в сфере охраны труда.
Федеральный закон от 22.07.2008 N 157-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» внес существенные изменения. Пункт 2 ст. 26.3 дополнен пп. 44.1: к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесено осуществление мероприятия в области охраны труда, предусмотренных трудовым законодательством. Этим же Законом введены дополнения к ст. 216 «Государственное управление охраной труда» ТК РФ, в которых конкретизированы функции Правительства РФ и уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, причем они даны совместно, как единые функции для Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. В частности, указано, что они «обеспечивают разработку нормативных правовых актов, определяющих основы государственного управления охраной труда». Такая формулировка не объясняет, какие нормативные правовые акты определяют основы государственного управления охраной труда. Можно напомнить, что согласно Постановлению Правительства РФ от 30.06.2004 N 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» (п. п. 5.2.65 — 5.2.82 Положения) Минздравсоцразвития России вправе самостоятельно принимать целый ряд нормативных правовых актов, устанавливающих нормы, правила, перечни, типовые положения в сфере охраны труда. Неясно, относятся ли эти нормативные правовые акты к таким основам.
В ч. 5 ст. 216 ТК РФ введено понятие «уполномоченные федеральные органы исполнительной власти». Такими уполномоченными федеральными органами исполнительной власти являются Министерство здравоохранения и социального развития РФ, осуществляющее функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, и Федеральная служба по труду и занятости, уполномоченная на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Дополнение ст. 216 ТК РФ ч. 6 имеет особо важное значение для конкретизации функций органов исполнительной власти субъектов РФ. Деятельность этих органов власти направлена на реализацию государственной политики, выработанной Правительством РФ и Минздравсоцразвития России, положений законодательства и нормативных правовых актов в сфере охраны труда. Вносимые дополнения определяют право органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрабатывать и утверждать территориальные целевые программы улучшения условий и охраны труда, проводить в установленном порядке обучение по охране труда, государственную экспертизу условий, аттестацию рабочих мест по условиям труда, проводить подтверждение соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям и исполнять иные полномочия в сфере государственного управления охраной труда, не отнесенные к полномочиям федеральных органов исполнительной власти.
Существенно наделение исполнительных органов власти субъектов РФ полномочием по организации сбора и обработки информации о состоянии условий и охраны труда у работодателей, осуществляющих деятельность на территории субъектов РФ. Это полномочие соответствует полномочиям, указанным в абз. 15 ст. 212 «Обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда» ТК РФ, где, в частности, установлено, что работодатели обязаны обеспечить представление органам исполнительной власти субъектов РФ в области охраны труда информации и документов, необходимых для осуществления ими своих полномочий. Для реализации предоставляемого полномочия необходимо разработать методические рекомендации, конкретизирующие виды информации, порядок ее сбора и обработки.
В целом дополнения к ст. 216 ТК РФ направлены на усиление роли органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в управлении и координации деятельности в сфере охраны труда действующих на их территории хозяйственных субъектов.
Заключительные положения
Как следует из вышесказанного, изменения, вносимые в ТК РФ, связаны с происходящими социально-экономическими преобразованиями в современной России, в том числе с постепенной ликвидацией сохранившихся элементов административно-командной экономики. Характерным примером такой ликвидации являются изменения, внесенные Законом N 90-ФЗ в статьи ТК РФ, регулирующие порядок предоставления компенсаций за работу в неблагоприятных условиях труда. В ст. 117 «Ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда» ТК РФ исчезла ссылка на перечни производств, работ, профессий и должностей, работа в которых дает право на дополнительный оплачиваемый отпуск. В новой редакции ст. 117 ТК РФ Законом N 90-ФЗ установлено, что минимальная продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, и условия его предоставления устанавливаются в порядке, определяемом Правительством РФ, с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Эта же формулировка приведена в ст. 219 ТК РФ по поводу порядка предоставления компенсаций работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными условиями труда. В ст. 219 ТК РФ также указано, что в случае обеспечения на рабочих местах безопасных условий труда, подтвержденных результатами аттестации рабочих мест по условиям труда или заключением государственной экспертизы условий труда, компенсации работникам не устанавливаются.
Существенное дополнение внес Закон N 90-ФЗ в ст. 221 «Обеспечение работников средствами индивидуальной защиты» ТК РФ. Изменен порядок, существовавший в условиях планового ведения хозяйства и жестко регламентировавший выдачу средств индивидуальной защиты в соответствии с утвержденными типовыми нормами. В новой редакции в целях улучшения защиты работников от имеющихся на рабочих местах вредных и (или) опасных факторов, а также особых температурных условий и загрязнений дано право работодателю устанавливать нормы бесплатной выдачи работникам специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации и иного представительного органа работников и своего финансово-экономического положения.
Таким образом, изменения и дополнения в ТК РФ следуют из проводимых в России реформ и отражают тенденцию снятия излишних функций регулирования охраны труда с государства и передачу их на уровень работодателей.
Источник: hr-portal.ru
