Должностной рост государственных гражданских служащих
Должностной рост является одним из сильнейших стимулов к эффективной деятельности государственных гражданских служащих. В статье проведен анализ того, в какой мере используется этот стимул на государственной гражданской службе Российской Федерации.
Одной из основных целей реформирования государственной службы, обозначенных в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утв. Президентом РФ 15 августа 2001 г., является кардинальное повышение ее эффективности в целях развития гражданского общества. Актуальность вышеуказанной цели обусловлена тем, что в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 10.03.2009 N 261, в качестве основного направления реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации выделено повышение ее эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Эффективность государственной гражданской службы всецело зависит от эффективности деятельности аппарата органов государственной власти. Высокая результативность труда государственных гражданских служащих достигается, прежде всего, за счет использования всех факторов их профессиональной служебной деятельности. Одной из движущих сил, побуждающих государственных гражданских служащих к достижению поставленных целей, является должностной рост.
На государственной гражданской службе инновационные принципы ее функционирования, позволяющие проводить эффективную кадровую политику, закреплены Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 14.02.2010, далее — Закон N 79-ФЗ). В соответствии со ст. 60 Закона одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава государственной гражданской службы является содействие должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе. Указанное содействие должно осуществляться на принципах назначения на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности, деловых качеств и совершенствования профессионального мастерства.
Конкурсные процедуры
Конкурсные процедуры на замещение вакантной должности государственной гражданской службы осуществляются в соответствии со ст. 22 Закона N 79-ФЗ и Указом Президента РФ от 01.02.2005 N 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации».
Процедура конкурсного отбора заключается в оценке профессионального уровня кандидатов, их соответствия установленным квалификационным требованиям: к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Оценка осуществляется комиссией органа государственной власти, состоящей как из государственных гражданских служащих, так и независимых экспертов — представителей научных и образовательных учреждений. Присутствие независимых экспертов призвано обеспечить равные условия для всех кандидатов, а также объективную оценку профессиональных навыков и качеств претендентов, в связи с чем их количество в составе конкурсной комиссии должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов соответствующей комиссии. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12.08.2005 N 509 «О порядке оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, а также комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, образуемых федеральными государственными органами» ставка почасовой оплаты труда независимых экспертов составляет 80 руб. за час, что не соответствует их нагрузке и, как следствие, негативно отражается на работе конкурсной комиссии.
Необходимо отметить, что конкурсные процедуры применяются выборочно: они действуют в отношении должностей государственной гражданской службы категорий государственных гражданских служащих «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» (за исключением младших групп категории «обеспечивающие специалисты»), а для должностей, замещаемых на определенный срок полномочий категории «руководители» и «помощники», победа в конкурсе не имеет значения. При этом категории «специалисты» и «обеспечивающие специалисты», проходящие конкурсные процедуры, составляют большую часть государственных гражданских служащих, а именно 79% от общего количества должностей государственной гражданской службы (рис. 1). На должности категории «руководители», составляющие 17% от общего количества государственных гражданских служащих, назначения осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ. Таким образом, 4% государственных гражданских служащих не участвуют в конкурсных процедурах.
Должности государственной гражданской службы
(по категориям) на 1 октября 2009 г. <1>
57%
┌─────┐
│*****│ ┌─┐
│*****│ │+│ — Руководители
│*****│ └─┘
│*****│ ┌─┐
│*****│ │/│- Помощники (советники)
│*****│ 22% └─┘
│*****│ ┌─────┐ ┌─┐
17% │*****│ │@@@@@│ │*│- Специалисты
┌─────┐ │*****│ │@@@@@│ └─┘
│+++++│ │*****│ │@@@@@│ ┌─┐
│+++++│ │*****│ │@@@@@│ │@│- Обеспечивающие специалисты
│+++++│ 4% │*****│ │@@@@@│ └─┘
│+++++│ ┌─────┐ │*****│ │@@@@@│
│+++++│ │/////│ │*****│ │@@@@@│
└─────┘ └─────┘ └─────┘ └─────┘
Рис. 1
——————————-
<1> Оперативная информация Федеральной службы государственной статистики на 1 октября 2009 г. // gks. ru.
Осуществление конкурсного отбора при рассмотрении вопроса о повышении в должности государственных гражданских служащих позволяет поощрять лучшие кадры, которые не только соответствуют квалификационным требованиям к должности государственной гражданской службы, но и превосходят конкурентов по уровню профессионального развития. В связи с этим представляется целесообразным осуществлять конкурс не только для должностей государственной гражданской службы, замещаемых без ограничения срока полномочий, но и при назначении на должности, замещаемые на определенный период времени.
Формирование резерва управленческих кадров
Помимо этого, Законом N 79-ФЗ предусмотрено назначение государственного гражданского служащего на должность государственной гражданской службы из кадрового резерва, который также формируется на конкурсной основе. Механизм формирования кадрового резерва призван обеспечить непрерывный должностной рост государственного гражданского служащего: при невозможности продвижения по службе в государственном органе, в котором он осуществляет свою деятельность в настоящий момент, государственный гражданский служащий может претендовать на вакантную должность в другом государственном органе. Однако в настоящий момент формирование кадрового резерва осуществляется фрагментарно по причине отсутствия на федеральном уровне указа Президента РФ об утверждении положения о кадровом резерве на гражданской службе.
В последнее время наблюдается прогресс в решении указанного вопроса. 23 июля 2008 г. в своем вступительном слове на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров Президент Российской Федерации подчеркнул «необходимость создания целостной системы воспроизводства и обновления профессиональной элиты в нашей стране. И как инструмент для этого — формирование общероссийского резерва эффективных управленческих кадров» [1]. По результатам вышеуказанного совещания Правительству РФ и Администрации Президента РФ был дан ряд поручений, выполнение которых привело к формированию трехуровнего резерва управленческих кадров:
— так называемая президентская тысяча;
— федеральный резерв (управленческие кадры страны в количестве пяти тысяч человек);
— субъектовый резерв.
В соответствии с Указом Президента РФ от 25.08.2008 N 1252 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров» (ред. от 31.03.2010) во главе с Руководителем Администрации Президента РФ сформирована соответствующая Комиссия, которой утвержден и выполняется план работ по формированию резерва управленческих кадров. Также по Распоряжению Правительства от 27.01.2009 N 62-р «О создании в сети Интернет пилотной версии сайта Федерального портала управленческих кадров» (ред. от 18.05.2010) создан специализированный портал rezerv. gov. ru, аккумулирующий резюме соискателей и вакансии государственной гражданской службы, размещенные кадровыми службами государственных органов. По принципу «лучшие выбирают лучших» к 17 февраля 2009 г. создана «первая сотня» резерва управленческих кадров. Отбор производил экспертный корпус, состоящий из 172 экспертов, представляющих органы государственной власти, бизнес, науку и образование. По-нашему мнению, рейтинговый принцип отбора кандидатов в купе с принципом публичности позволил минимизировать субъективизм конкурсной комиссии, получить наиболее точную оценку профессиональных качеств будущих участников кадрового резерва ввиду того, что эксперты представляют разные сферы деятельности и каждый эксперт оценивает приоритетные именно для его профессиональной деятельности знания и навыки.
Представляется целесообразным при формировании кадрового резерва государственных гражданских служащих (прежде всего при разработке соответствующего указа Президента РФ) использовать опыт, накопленный в ходе формирования резерва управленческих кадров.
При работе с резервом управленческих кадров предполагается использование принципа ротации, постоянного обновления состава участников. При необходимости будет осуществляться дополнительное образование участников кадрового резерва. Полагаем целесообразным включить в программу работы с резервом как управленческих кадров, так и государственных гражданских служащих механизм конкуренции. Участник кадрового резерва представляет, например, ежеквартально предложения по повышению эффективности деятельности органа государственной власти или какого-либо общественного института, на должность в котором он претендует. Такой доклад позволит решить сразу две задачи — аттестацию участника кадрового резерва и повышение эффективности деятельности управленца, замещающего должность претендента в настоящий момент. Данный подход разделяет Константин Косачев, председатель Комитета по международным делам Госдумы, член первой сотни резерва управленческих кадров, находящихся под патронатом Президента РФ: «Я считаю, что такими кадровыми кузницами, безусловно, должны становиться мозговые центры, существующие при вузах, при научных центрах. Вот сейчас создаются научно-исследовательские университеты, и, по-моему, это было бы одной из естественных форм реализации их потенциала. Они, безусловно, эти кузницы, должны существовать и при партиях, в том числе и оппозиционных, и при неправительственных организациях, работая по формуле: «Если уж ты заявляешь о том, что власть делает что-то так или не так, а ты знаешь, как делать надо, недостаточно это заявлять, надо быть готовым прийти и делать».
И такие кузницы должны существовать, разумеется, и в рамках бизнес-структур, на региональном уровне, в органах власти, которые занимаются разработкой программных идей для этой власти» [2].
Присвоение классного чина государственной службы
Помимо должностного роста на государственной гражданской службе возможно присвоение классного чина государственной службы. Классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы. Возможность присвоения классного чина расширяет круг мотивационных механизмов руководителя органа государственной власти, позволяя отмечать достижения государственных гражданских служащих без повышения замещаемой ими должности государственной гражданской службы. Вместе с тем оклад за классный чин составляет всего лишь 4% от денежного содержания (рис. 2), что не позволяет в полной мере применять присвоение классного чина в качестве стимулирования государственных гражданских служащих к эффективной служебной деятельности.
Структура денежного содержания федеральных государственных
гражданских служащих федеральных министерств
(в % от денежного содержания) <2>
┌─┐
│%│ — Должностной оклад
58% └─┘
┌───┐ ┌─┐
│ │ │*│ — Оклад за классный чин
│ │ └─┘
│ │ ┌─┐
│ │ │ │ — Денежное поощрение
│ │ └─┘
│ │ ┌─┐
│ │ 16% │+│ — Надбавка за стаж
│ │ ┌───┐ └─┘
13% │ │ │@@@│ ┌─┐
┌───┐ │ │ │@@@│ │@│- Надбавка за особые условия
│%%%│ │ │ │@@@│ └─┘
│%%%│ 4% │ │ │@@@│ 4% ┌─┐
│%%%│┌───┐│ │ │@@@│┌───┐ 3% │=│ — Материальная помощь к отпуску
│%%%││***││ │ 2% │@@@││===│┌───┐ └─┘
│%%%││***││ │┌───┐│@@@││===││xxx│ ┌─┐
│%%%││***││ ││+++││@@@││===││xxx│ │x│ — Премии за выполнение особо
└───┘└───┘└───┘└───┘└───┘└───┘└───┘ └─┘ важных и сложных заданий
Рис. 2
——————————-
<2> В соответствии с Указом Президента РФ от 25.07.2006 N 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» (ред. от 12.04.2010).
Кроме того, процедура проведения квалификационного экзамена, по результатам которого выносится решение о присвоении классного чина, действует в отношении государственных гражданских служащих, замещающих должности без ограничения срока полномочий. В целях соблюдения принципа единства государственной службы Российской Федерации полагаем целесообразным проводить квалификационный экзамен для всех без исключения государственных гражданских служащих при решении вопроса о присвоении им классного чина государственной гражданской службы.
Аттестация государственных гражданских служащих
Наряду с вышеописанными механизмами, способствующими реализации права государственного служащего на должностной рост, существует процедура аттестации, которая проводится в целях:
— объективной оценки деятельности гражданского служащего;
— проверки его соответствия замещаемой должности и возможности выполнения обязанностей вышестоящей должности.
Все аспекты формирования, порядка функционирования и оформления принятых решений аттестационной комиссии отражены в Указе Президента РФ от 01.02.2005 N 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих» (далее — Указ N 110). По результатам аттестации, согласно ст. 48 Закона N 79-ФЗ, может быть вынесено решение о том, что гражданский служащий «соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста». В соответствии с Указом N 110 процедура аттестации проводится один раз в 3 года, позволяя руководителю государственного органа получать реальное представление о квалификации кадрового состава и при необходимости вносить соответствующие коррективы.
Дополнительное профессиональное образование
В целях достижения государственными гражданскими служащими наивысших результатов необходимо, чтобы процесс их профессионального развития имел системный характер. Значимую роль в этом процессе играет дополнительное профессиональное образование. Закон N 79-ФЗ определяет, что профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка являются составными частями дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих. Стажировка, являясь частью переподготовки, заключается в получении практических навыков непосредственно в государственных органах. Она является неотъемлемой частью образовательного процесса, его завершающей стадией.
Дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих осуществляется в соответствии с программами их профессионального развития. Программа государственного органа по профессиональному развитию гражданских служащих формируется на основании индивидуальных планов профессионального развития гражданских служащих. Согласно п. 11 Положения о порядке получения дополнительного профессионального образования государственными гражданскими служащими Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 28.12.2006 N 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» (ред. от 04.12.2009), индивидуальный план профессионального развития гражданского служащего разрабатывается им в соответствии с должностным регламентом совместно с непосредственным руководителем сроком на 3 года. Таким образом, учитываются интересы обеих сторон.
Руководитель органа государственной власти воздействует на процесс профессионального роста государственного гражданского служащего путем углубления его знаний и навыков, необходимых для выполнения обязанностей, определенных должностным регламентом. При помощи программы по профессиональному развитию государственных гражданских служащих орган государственной власти имеет возможность прогнозировать потребность в специалистах, обладающих определенными знаниями и навыками, что, в свою очередь, позволяет определить необходимость в профессиональной подготовке кадров для гражданской службы посредством заключения договора на обучение между государственным органом и гражданином с обязательством последующего им прохождения гражданской службы.
Индивидуальный план профессионального развития позволяет государственному гражданскому служащему определить свои перспективы при прохождении гражданской службы в данном органе государственной власти. Успешное получение государственным гражданским служащим дополнительного профессионального образования позволит претендовать ему на замещение вышестоящей должности. В ходе обучения государственный гражданский служащий расширяет именно те профессиональные знания и навыки, которые востребованы для замещаемой в настоящий момент должности. Наличие теоретической базы и практического опыта позволит государственным гражданским служащим стать высококвалифицированными специалистами, способными эффективно решать поставленные перед ними задачи.
Основаниями для направления на получение дополнительного образования являются:
— включение государственного гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе;
— результаты аттестации государственного гражданского служащего.
В соответствии со ст. 62 Закона N 79-ФЗ повышение квалификации государственного гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Таким образом, квалификация государственных гражданских служащих поддерживается на определенном уровне, позволяя соответствовать квалификационным требованиям к замещаемой должности государственной гражданской службы.
При таком подходе повышение профессионального мастерства гражданских служащих, связанное с приобретением новых деловых и личностных качеств, влечет за собой назначение на вышестоящую должность после прохождения конкурсных процедур. Таким образом, государственный служащий, стремящийся к должностному росту, будет повышать квалификацию и результативность своей деятельности, что, в свою очередь, приведет к решению задач, возложенных на орган государственной власти.
Зарубежный опыт системы карьерного роста госслужащих
Обращая взгляд на зарубежный опыт, хотелось бы рассмотреть систему карьерного роста на госслужбе в Соединенных Штатах Америки.
Одной из приоритетных задач большинства президентов США являлась реорганизация системы государственной службы. Так, например, при президенте Дж. Картере в 1978 г. был принят Закон о государственной службе, регулирующий служебную деятельность американских государственных служащих. Этот Закон дополнил систему оценки деятельности госслужащих, в т. ч. появилась система их аттестации, нацеленная на достижение конкретных результатов и учитывающая индивидуальный вклад в решение общих задач. К министерствам перешли функции федеральной службы управления персоналом по проведению экзаменов и приему персонала. Прием персонала и последующий его должностной рост происходят в соответствии с принципами Merit System по продвижению государственных гражданских служащих на основе их деловых качеств и профессиональных навыков. Органы исполнительной власти предоставляют специальную программу, которая определяет правила и порядок повышения всех государственных служащих, и план их перемещения.
Должности государственных служащих США разделены на 15 рангов по 10 ступеней в каждом. Каждый ранг имеет соответствующее описание должностных обязанностей. Карьерный рост по ступеням происходит автоматически с течением времени. Внеочередное повышение (по ступеням) государственный служащий может получить за особые заслуги. В отличие от продвижения по ступеням, повышение ранга возможно только после успешного прохождения экзамена, доказывающего наличие способностей, требуемых для исполнения обязанностей по новой должности. Такая система позволяет государственным гражданским служащим, для которых их действующий ранг является «пределом возможностей», повышать оплату своего труда путем повышения ступеней.
Принятый в США в 1993 г. Закон о деятельности Правительства предусматривает развитие на государственной службе рыночных принципов и механизмов. Результативность деятельности государственных гражданских служащих оценивается не только по объему, но и качеству оказываемых ими услуг. Государственные гражданские служащие, планирующие карьерный рост, были заинтересованы в рациональном использовании времени и применении современных методов управления и решения поставленных перед ними задач. Особое внимание уделялось эффективности деятельности руководителей подразделений, проверка достижений которых осуществляется каждый год.
Вопросы этики на американской государственной службе играют существенную роль. С 1989 г. Служба правительственной этики выделена в самостоятельное агентство. Функциями службы являются формирование и контроль за соблюдением стандартов поведения в целях предотвращения возникновения конфликта интересов. При проверке результатов профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих вопросам этики уделяется значительное внимание как фактору, влияющему на продвижение по карьерной лестнице.
Система американской госслужбы воплотила в себе многие принципы и методы американского менеджмента, что в теории должно было сделать ее наиболее эффективной с точки зрения результатов деятельности и более привлекательной, чем, например, работа в частном секторе. Однако на практике некоторые принципы, в т. ч. приема на работу, не были реализованы, а система рангов и ступеней представляется слишком громоздкой, непривлекательной с точки зрения приема молодых специалистов на государственную службу.
Иная система должностного роста реализована во Франции. Система французской государственной службы представляет собой четко регламентированную карьерную службу, регулируемую статутами — нормативно-правовыми актами. Статуты подразделяются на общий и особые. Положения общего статута применимы ко всем государственным служащим, закреплены в трех основных Законах:
от 13 июля 1983 г. «О правах и обязанностях государственных служащих»;
от 11 января 1984 г. «Положение статута о центральной государственной службе»;
от 12 июля 1984 г. «Положение статута о местной государственной службе».
Регламентация деятельности государственных служащих в более конкретной форме описана в особых статутах.
Права и обязанности государственных служащих отражены в Уставе государственного служащего, содержащем, помимо функциональных обязанностей, порядок и условия приема и продвижения по службе. Устав имеет силу закона и применяется ко всем государственным служащим, что не позволяет подвергать обсуждению их положение.
Французская государственная служба, основанная на карьерном росте, предполагает, что человек проведет на ней всю жизнь — посвятит себя службе. Такой подход подразумевает зависимость карьерного продвижения от стажа государственной службы и долгосрочные вложения в профессиональную подготовку персонала.
Должности французской государственной службы подразделяются на категории и эшелоны. Эшелоны определяются исходя из стажа государственной службы. В Уставе зафиксировано количество лет нахождения в одном эшелоне. Таким образом, должностной рост происходит по эшелонам, зависящим от стажа государственного служащего, и по категориям — на основании профессиональных заслуг, оценка которых происходит в процессе аттестации.
Аттестация государственных служащих проводится ежегодно и единолично руководителем подразделения. Данная процедура состоит из двух этапов:
— собеседование, в ходе которого происходят подведение итогов работы за год и постановка задач (в письменной форме) на будущий год;
— балльная оценка руководителем профессиональной служебной деятельности государственного служащего по итогам собеседования (высший, средний или низший балл).
Высший балл позволяет сократить срок пребывания государственного служащего в одном эшелоне на полгода. Средний балл выставляется государственным служащим, прошедшим аттестацию и продолжающим выполнение профессиональных обязанностей без каких-либо изменений.
Таким образом, невысокая эффективность французской системы оценки государственного служащего, в т. ч. и субъективный характер аттестации, служат слабым стимулом к результативной деятельности, направленной на карьерный рост.
Сложившаяся в России система государственной службы включает в себя многие принципы и методы работы зарубежных государственных служащих. Российская государственная служба предполагает, что человек, поступающий на государственную службу, будет работать на ней продолжительный период времени. Для этого необходимо создавать условия для профессионально-должностного роста посредством эффективного использования всех мотивов и стимулов, предусмотренных действующим законодательством. Примером может служить создание конкурентной среды внутри коллектива государственных служащих, что возможно за счет притока «извне».
Источник: hr-portal.ru
