Актуальные проблемы модернизации управления трудовой миграцией в российской федерации
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Для Российской Федерации миграция населения становится все более значимым фактором демографического, социально-экономического и культурного развития страны. В ближайшие десятилетия значение миграции еще более усилится. В статье рассматривается современная модель управления трудовой миграцией, которая несет в себе потенциал расширения возможностей легального трудоустройства иностранных работников как альтернативы незаконной миграции.
Словарь управления персоналом. Миграция населения, трудовых ресурсов (от лат. migratio — переселение) — перемещение людей, работников, связанное, преимущественным образом, с изменением места жительства и места работы. Различают следующие виды миграции: безвозвратная — с окончательной сменой постоянного места жительства; временная — с переселением на достаточно большой срок; сезонная — с перемещением в определенные периоды года; маятниковая — в виде регулярных поездок к местам работы, учебы, находящимся в другой местности; внутренняя — в виде перемещений внутри страны; внешняя — в виде эмиграции за пределы страны и иммиграции в страну.
Центр притяжения
Российская Федерация за последние 20 лет, активно интегрируясь в мировую экономику, стала активным участником международного рынка труда. Процессы глобализации требуют от страны высоких темпов экономического развития, прогресса во всех сферах, в т. ч. повышения показателя качества человеческого капитала, для того, чтобы быть страной-лидером, а не зависимой от других.
Проблема уменьшения численности населения, тенденция сокращения трудоспособного населении, увеличения дефицита квалифицированных кадров и структурной безработицы, особенно в посткризисный период, являются наиболее злободневными для современной политики РФ. Скорейшее решение данных проблем, нахождение оптимальных путей реализации стратегии социально-экономического развития должны являться приоритетом номер один для государственной политики во всех сферах.
Для России миграция становится все более значимым фактором демографического, экономического и культурного развития страны. В ближайшие десятилетия значение миграции еще более усилится. Согласно среднему варианту прогноза Росстата, сокращение численности населения в трудоспособном возрасте, начавшееся в 2007 г., к 2015 г. достигнет примерно 8 млн человек, а к 2025 г. — 14 млн.
Максимальное сокращение численности населения трудоспособного возраста произойдет в период 2011 — 2017 гг., когда среднегодовая убыль населения этой возрастной группы будет превышать 1 млн человек. Труд превращается в один из самых дефицитных ресурсов [1].
Для того чтобы страна оставалась конкурентоспособной в условиях глобализации, в т. ч. после окончания кризиса, России необходимо в самом ближайшем будущем совершить технический прорыв, т. к. современное состояние производственных мощностей не может обеспечить инновационную экономику необходимыми ресурсами. Для переоснащения производств внутренних квалифицированных специалистов недостаточно, что должно «подталкивать» государство на поиски решения этой острой проблемы. Одним из способов восполнения недостатка трудовых ресурсов может стать более рациональное использование внешней трудовой миграции.
В условиях посткризисного периода механизмы управления на всех направлениях общественно-хозяйственной жизни, в т. ч. и в области управления миграционными процессами, должны измениться, усовершенствоваться, чтобы можно было противопоставить адекватные меры тем вызовам и угрозам, с которыми встретилась наша страна. Финансовый кризис, влияющий на все страны мира, в т. ч. и на страны СНГ, увеличил имеющиеся различия в социально-экономическом развитии, что влечет с собой перераспределение населения из неблагополучных регионов в более развитые. Финансовый кризис, безусловно, коснулся мигрантов, но драматизировать ситуацию с привлечением и использованием иностранных работников не стоит.
В китайском языке слово «кризис» обозначается двумя иероглифами: один обозначает опасность, а другой — возможность. Для России кризис может стать возможностью для пересмотра сложившейся миграционной политики в целях существенного повышения ее влияния на пути социально-экономического развития страны.
Географическим центром притяжения трудовых мигрантов все также остается территория РФ. Для того чтобы сохранить данную тенденцию и использовать ее в целях решения внутренних проблем, необходимо внедрение новых методов управления и регулирования миграционных потоков. Этот факт требует новых подходов к миграционной политике, которая должна способствовать достижению и поддержанию баланса социально-экономического развития страны, напрямую зависимого от развития демографического и трудового потенциала. Именно поэтому влияние мирового финансового кризиса на миграционные процессы в России является одним из сигналов для совершенствования и формирования эффективной современной миграционной политики.
В связи с этим регулирование миграционных процессов не может осуществляться теми же государственными методами, как это было ранее. Миграционная политика длительное время не использовала в полной мере возможности государственного регулирования потоков трудовых мигрантов для обеспечения потребностей.
На пути становления инновационной экономики стоит вопрос не только об обеспечении темпов заданного роста экономики трудовыми ресурсами, но в большей степени о восполнении нехватки квалифицированных кадров. Миграционная политика длительное время не предусматривала в должной мере качественную дифференциацию миграционных потоков, оценивая и ограничиваясь только количественными параметрами иностранной рабочей силы. Данная недоработка государственной политики должна быть решена с помощью комплексного анализа миграционных процессов и выделения в приоритеты не количественную, а качественную сторону миграционных потоков во взаимосвязи с социально-экономическими потребностями экономики и заданного пути стратегического развития страны и регионов в частности.
Новая модель управления трудовой миграцией: ставка на ВКС
За последние 15 — 20 лет российское общество и бизнес сталкивались как с либеральным подходом к регулированию процессов внешней трудовой иммиграции в конце прошлого века — начале 2000-х гг., так и с жесткими ограничительно административными мерами в последующие годы. Всего было принято более 2740 нормативных правовых актов, в т. ч. 177 законов, 89 указов, 473 постановления Правительства РФ и более 2 тыс. ведомственных актов.
Однако, по нашему мнению, лишь начиная со второй половины 2006 г. возобладал взвешенный подход, основанный на разумно-рыночном механизме регулирования процессов трудовой миграции. 18 июля 2006 г. были приняты Федеральные законы: N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и N 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», которые в значительной степени сняли чрезмерные административные барьеры, что, по мнению большинства экспертов, и являлось основной причиной масштабной незаконной миграции и нелегального трудоустройства иностранных граждан в РФ.
Таким образом, была предложена такая модель управления трудовой миграцией, которая несла в себе потенциал расширения возможностей легального трудоустройства иностранных работников как альтернативы незаконной миграции. Либерализация миграционного законодательства повысила миграционную привлекательность России, что важно в условиях нарастания (как в мире в целом, так и на постсоветском пространстве) конкуренции за людские ресурсы [2]. В течение 2007, 2008, 2009 гг., т. е. после того, как новые Законы вступили в силу, российские миграционные службы ежегодно выдавали около 2 млн разрешений на работу иностранным гражданам, что вдвое больше, чем в 2006 г., и втрое больше, чем в 2005 г. Существенно изменился и состав иностранной рабочей силы, официально привлекаемой на работу в России, практически в 3 раза сократилось количество нелегальных трудовых мигрантов [3]. Эти изменения миграционного законодательства обозначили новые ориентиры и кардинальное изменение российской миграционной политики.
Выступая 4 февраля 2010 г. на международном форуме «Россия 2010», первый заместитель председателя Правительства РФ И. И. Шувалов отметил, что «…мы должны изменить наши подходы к миграционной политике. Нам нужна цивилизованная либерально-миграционная политика. Может быть, в этом году мы сможем принять решения не по всему кругу вопросов миграционной политики, но отдельные решения мы точно в состоянии провести и продемонстрировать, и к 2011 г. эта система изменится» [4].
Изменение процедур получения разрешений на работу в РФ является одним из принципиальных элементов дальнейшего реформирования российского миграционного законодательства. Принятый 19 мая 2010 г. Федеральный закон N 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон N 86-ФЗ) установил новые, более благоприятные условия для привлечения к трудовой деятельности в России иностранных граждан, являющихся высококвалифицированными специалистами (ВКС).
Словарь управления персоналом. Высококвалифицированные специалисты (ВКС) — иностранные граждане, имеющие опыт работы, навыки или достижения в конкретной области деятельности, если условия привлечения их к трудовой деятельности в Российской Федерации предполагают получение ими заработной платы (вознаграждения) в размере двух и более миллионов рублей за период, не превышающий одного года.
Экспертами и специалистами высказываются различные точки зрения по подходу к понятию такой новой категории, как «высококвалифицированный специалист». На сегодняшний день за основу берется только один критерий — уровень оплаты труда.
В соответствии с Законом N 86-ФЗ высококвалифицированными специалистами могут быть иностранные граждане, имеющие опыт работы, навыки или достижения в конкретной области деятельности, если условия привлечения их к трудовой деятельности в Российской Федерации предполагают получение ими заработной платы (вознаграждения) в размере двух и более миллионов рублей за период, не превышающий одного года.
Федеральными законами от 28.09.2010 N 243-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково» и от 23.12.2010 N 385-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» уточнено понятие «высококвалифицированный иностранный работник». Речь по-прежнему идет о таком признаке, как оплата труда. По общему правилу это не менее 2 млн руб. Иностранец, приглашенный для занятия научно-исследовательской или преподавательской деятельностью вузом, Академией наук, должен зарабатывать в год не менее 1 млн руб. К тем, кто будет трудиться в «Сколково», такие требования не предъявляются. Установлено также, кто является членом семьи высококвалифицированного специалиста.
Вместе с тем полагаю целесообразным обратить внимание на то, что работодатель или заказчик работ (услуг) самостоятельно осуществляют оценку компетентности и уровня квалификации иностранных граждан, которых они желают привлечь в качестве высококвалифицированных специалистов, и несут соответствующие риски.
Однако для оценки компетентности и уровня квалификации приглашаемого высококвалифицированного специалиста работодатель или заказчик работ (услуг) использует:
— документы и сведения, подтверждающие наличие у данного специалиста профессиональных знаний и навыков;
— сведения о результатах трудовой деятельности иностранного гражданина, включая отзывы иных работодателей и заказчиков работ (услуг), в том числе иностранных;
— сведения, представленные организациями, профессионально занимающимися оценкой и подбором персонала;
— сведения о результатах интеллектуальной деятельности, автором или соавтором которых является иностранный гражданин;
— сведения о профессиональных наградах и других формах признания профессиональных достижений;
— сведения об итогах проведенных работодателем или заказчиком работ (услуг) конкурсов;
— иные объективные, достоверные и проверяемые документы и сведения.
Для высококвалифицированных специалистов установлен упрощенный порядок получения необходимых разрешительных документов, а также льготные условия налогообложения и определенные преференции. Так, на них не распространяются квоты на выдачу приглашений на въезд в РФ. Разрешение на работу им может быть выдано на 3 года, при этом такой срок может неоднократно продлеваться, но не более чем на 3 года для каждого продления. Разрешение на работу является основанием для продления срока их временного пребывания в России. Работодатель получил право привлекать и использовать их труд без разрешения на привлечение и использование иностранных работников. На них не распространяются обязанности фотографирования и дактилоскопической регистрации. Для данной категории иностранных работников предусматривается выдача вида на жительство (как им самим, так и членам семей). Кроме того, им предоставляется налоговый режим резидента РФ. Для данной категории иностранных работников также предоставляется налоговый режим резидента РФ, и этот вопрос детально прописан в законе.
Количество оформленных разрешений на привлечение высококвалифицированных специалистов, по данным ФМС России, с середины по декабрь включительно 2010 г., составило более 3,2 тыс. — для иностранных граждан, среди которых представители ведущих мировых компаний и международных финансовых институтов («Нестле», «Пежо», «Ситроен», «Проктер энд Гэмбл», «Нокиа Сименс Нетворкс», «Майкрософт», «Пирелли», «ИКЕА», «Баер», «Фольксваген», «Шел», «Голдман Сакс» и «Ю Би Эс Банк»).
Из них 2,9 тыс. — для иностранных граждан, въехавших на территорию Российской Федерации в визовом режиме, и 0,3 тыс. — для граждан, прибывших в безвизовом порядке [5].
В числе основных стран, из которых привлекаются высококвалифицированные специалисты, на первом месте находится Германия (454 человека), далее следуют США (296 человек), Великобритания (271 человек), Франция (258 человек) и Италия (144 человека). Из стран — участниц СНГ в первую десятку вошла только Украина (122 человека).
Распределение высококвалифицированных специалистов по странам представлено на рис. 1.
Распределение высококвалифицированных специалистов
по странам (по данным ФМС России)
20%
15% ┌─┐
9% 9% ┌─┐ │ │
8% ┌─┐ ┌─┐ │ │ │ │
5% ┌─┐ │ │ │ │ │ │ │ │
4% ┌─┐ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
3% 3% ┌─┐ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% ┌─┐ ┌─┐ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
┌─┐ ┌─┐ ┌─┐ ┌─┐ ┌─┐ ┌─┐ ┌─┐ ┌─┐ ┌─┐ ┌─┐ ┌─┐ ┌─┐ ┌─┐ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
────┴─┴─────┴─┴─────┴─┴─────┴─┴────┴─┴───┴─┴────┴─┴────┴─┴───────┴─┴──────┴─┴─────┴─┴──────┴─┴────┴─┴────┴─┴──────┴─┴──────┴─┴─────┴─┴────┴─┴─────────┴─┴──────┴─┴────┴─┴─────┴─┴─
Казахстан Сербия Словакия Австрия Индия Чехия Канада Израиль Нидерланды Япония Финляндия Польша Турция Швеция Республика Украина Италия Франция Великобритания США Германия Другие
Корея страны
Рис. 1
Из привлеченных высококвалифицированных специалистов 75% занимаются управленческой деятельностью в той или иной форме, 22% составляют специалисты разной категории, спортсмены и тренеры составили примерно 3% от данной категории.
Количество оформленных разрешений на работу высококвалифицированным специалистам для работы в одном субъекте составляет 70,2% от всех оформленных разрешений на работу высококвалифицированным специалистам. При этом наибольшее количество таких разрешений оформлено для работы в Москве — 74,5%, Московской области — 9,4%, Санкт-Петербурге и Ленинградской области — 4,3%.
Количество оформленных разрешений для работы в двух и более субъектах составляет 29,8% от всех оформленных разрешений на работу высококвалифицированным специалистам.
Распределение оформленных разрешений на работу высококвалифицированным специалистам по видам экономической деятельности, по данным ФМС России, следующее: операции с недвижимым имуществом — 28%; оптовая и розничная торговля — 20%; обрабатывающее производство — 13%; финансовая деятельность — 10%; строительство — 7%; добыча полезных ископаемых — 6%; другие виды экономической деятельности — 16%.
По сведениям Центрального банка Российской Федерации, количество поступивших инвестиций в сектор небанковских корпораций (основной удельный вес которых составляют приобретение пакетов акций, долей и паев иностранными инвесторами) за первое полугодие 2010 г. составило свыше 17,4 млрд долл. США, что на 2 млрд больше, чем за аналогичный период 2009 г. Наибольшие вложения, совокупно составляющие более 40% этой суммы, были сделаны из Англии (более 2,5 млрд), Ирландии (2,3 млрд), Германии (свыше 1 млрд), США (более 500 млн), Франции (около 100 млн). Из этих же стран в Россию въехало более 53% высококвалифицированных специалистов.
Можно сделать вывод о том, что механизм привлечения ВКС способствует иностранным инвесторам в обеспечении их интересов по защите и увеличению инвестиционного пакета, то есть является дополнительной мерой по улучшению инвестиционного климата, что, в свою очередь, влечет создание новых рабочих мест.
В целях осуществления пропаганды новаций российского миграционного законодательства информационные материалы по ВКС размещены на интернет-порталах ФМС России, МИД России, Минздравсоцразвития России, Минрегиона России с переводами на английский, немецкий, французский, испанский, итальянский языки, а также направлены в консульские загранучреждения.
В целях дальнейшего повышения инвестиционной привлекательности Российской Федерации после принятия Закона N 86-ФЗ, т. е. в течение с июня 2010 г. по май 2011 г., разработаны и приняты 12 федеральных законов, 11 постановлений Правительства Российской Федерации и более 15 ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере миграции населения.
В их числе, как было отмечено ранее, Федеральные законы: от 28.09.2010 N 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» и от 23.12.2010 N 385-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которые в том числе отменяют установление какого-либо размера заработной платы высококвалифицированных специалистов, участвующих в создании и обеспечении функционирования инновационного центра «Сколково» как условие их привлечения к трудовой деятельности, а для научных и педагогических работников снижает этот порог до 1 млн руб. Приняты также Федеральный закон от 27.07.2010 N 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», который закрепил понятие, что такое «электронный документ», установил, как проводится лицензирование в электронном виде, закрепил возможность представлять электронные уведомления и т. д.; Федеральный закон от 29.12.2010 N 438-ФЗ «О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», который отменил нормы о внесении работодателями или заказчиками работ (услуг) средств, гарантирующих выезд привлекаемых к труду иностранцев из России; Федеральный закон от 20.03.2011 N 42-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», нормы которого направлены на совершенствование миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства.
В этом Законе уточняется, что местом пребывания данных лиц считаются помещение, учреждение или организация, в которых они находятся и где подлежат постановке на миграционный учет. Под принимающей стороной понимается не только лицо, у которого иностранец проживает, но и то, у которого он работает.
Иностранным высококвалифицированным специалистам разрешено выступать принимающей стороной в отношении членов своей семьи (при условии наличия в собственности жилья в России). Российская виза им выдается на основании приглашения, оформленного территориальным органом ФМС России по ходатайству этого специалиста (без учета установленной квоты), а также другие нормативные правовые акты.
Совершенствованию процессов управления международной трудовой миграции будет способствовать заключение российско-французского и российско-корейского межправительственных соглашений о временной трудовой деятельности граждан одного государства на территории другого государства, которыми установлены преференции в части пребывания и осуществления трудовой деятельности для работников компаний, инвестирующих в российскую экономику, а также молодых специалистов и студентов.
Очевидно, что вышеуказанные преференции представляют собой дифференциацию правового регулирования труда высококвалифицированной рабочей силы и в этом смысле отвечают национальным интересам РФ, предохраняя рынок труда от избыточного привлечения неквалифицированных работников.
Законом N 86-ФЗ предусмотрен также новый механизм допуска к осуществлению трудовой деятельности иностранных граждан, предполагающих осуществлять такую деятельность в целях удовлетворения личных, бытовых и иных нужд граждан РФ, т. е. у физических лиц, при условии, что эти нужды не связаны с осуществлением предпринимательской деятельности.
По данным ФМС России, данная категория трудящихся-мигрантов составляет более трети всей иностранной рабочей силы в РФ [6], однако в силу ранее действующего механизма их трудовая деятельность, как правило, оставалась в тени. Для указанной категории иностранных граждан, за исключением иностранных граждан, в отношении которых международными договорами предусмотрен ограниченный срок осуществления трудовой деятельности без наличия визы, устанавливается возможность получения специального документа — патента, удостоверяющего наличие у них соответствующих прав.
В целях реализации указанной возможности Законом N 86-ФЗ предусмотрен специальный упрощенный порядок уплаты указанными иностранными гражданами налога на доходы физических лиц. Стоимость патента составляет 1 тыс. руб., и оплата патента является авансовой формой уплаты иностранным гражданином налога на доходы физических лиц. Налог взимается в виде стоимости патента, таким образом, зачисляется в бюджеты субъектов РФ в полном размере.
Для успешной реализации вышеуказанных нововведений Закон N 86-ФЗ уточняет порядок выдачи разрешений на работу и патентов, порядок их продления и аннулирования, основания постановки и снятия с миграционного учета, особенности визового въезда в Россию определенных категорий иностранных граждан.
Эти изменения носят, по сути, революционный характер. В значительной степени сняты чрезмерные административные барьеры, создававшие почву для взяточничества и недобросовестного посредничества, что, собственно, по единодушному мнению экспертов, и являлось основной причиной масштабной незаконной миграции и нелегального трудоустройства иностранных граждан в РФ. Таким образом, предложена такая модель управления трудовой миграцией, которая несет в себе потенциал расширения возможностей легального трудоустройства иностранных работников как альтернативы незаконной миграции.
Источник: hr-portal.ru
