17.10.2010 в России вступила в силу Конвенция МОТ N 187 «Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда». Автор рассматривает вопрос о том, каковы предпосылки и последствия данного шага для нашего государства в целом и для сторон трудовых отношений в частности.
Как известно, 04.10.2010 Федеральным законом N 265-ФЗ была ратифицирована Конвенция МОТ N 187 «Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда», вступившая в силу 17.10.2010.
Международные нормы о гигиене труда
не противоречили российским
Следует отметить, что вопрос о ратификации данной Конвенции не был для современного российского законодателя неожиданным или избыточно проблемным. Еще осенью 2009 г. Минздравсоцразвития России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проанализировало перечень конвенций МОТ на соответствие законодательства РФ их положениям. В результате проведенного анализа был сделан вывод о том, что существующая законодательная база РФ и сложившаяся структура органов исполнительной власти, обеспечивающих осуществление надзорных и контрольных функций за выполнением норм конвенций, позволяют подготовить к ратификации целый ряд таких документов, и в том числе Конвенцию МОТ N 187.
По мнению Минздравсоцразвития России, ратификация указанной Конвенции не повлекла бы за собой дополнительных финансовых расходов бюджетов всех уровней, поскольку ее нормы не противоречат законодательству РФ, и не потребовала бы внесения изменений в действующее российское законодательство. Соответственно, Министерство предложило парламенту ратифицировать данную Конвенцию.
Эта инициатива была поддержана представителями крупных российских профсоюзов, объединениями работодателей и научным сообществом на парламентских слушаниях «Развитие российского законодательства в социальной сфере: перспективы дальнейшей ратификации Российской Федерацией конвенций Международной организации труда (МОТ)», проведенных 06.10.2009 Комитетом по труду и социальной политике Госдумы <*>. По итогам слушаний правительству было рекомендовано внести данную Конвенцию в числе других на ратификацию в Госдуму.
———————————
<*> 06.10.2009 в Госдуме прошли парламентские слушания, посвященные перспективам дальнейшей ратификации конвенций МОТ. Материал размещен на официальном интернет-сайте Государственной Думы. Url: duma. gov. ru/index. jsp? t=news/indexa. jsp&file=7230.html.
Такое единодушие социальных партнеров и академических кругов в поддержке идеи ратификации Конвенции N 187 вполне закономерно. И не только потому, что ее ратификация не способна повлиять ни на бюджет, ни на уже согласующееся с нею законодательство. История ратификации нашей страной конвенций МОТ по вопросам охраны труда начинается далеко не с этой Конвенции, уходя корнями в период оттепели 1950-х гг. Значительная часть конвенций, посвященных данной теме, была ратифицирована еще в годы существования СССР, однако процесс ратификации с тех пор идет практически непрерывно.
Ратифицирование Конвенций МОТ в комплексе
Так, сравнительно недавно, в 1998 г., Российской Федерацией была ратифицирована Конвенция МОТ N 155 «О безопасности и гигиене труда и производственной среде» (Федеральный закон от 11.04.1998 N 58-ФЗ «О ратификации Конвенции 1947 года об инспекции труда и протокола 1995 года к Конвенции 1947 года об инспекции труда, Конвенции 1978 года о регулировании вопросов труда и Конвенции 1981 года о безопасности и гигиене труда и производственной среде»), положения которой фактически закладывают основы системы, в дальнейшем детально урегулированной Конвенцией N 187. Так, согласно Конвенции N 155 государствам предписывается «…сформулировать, реализовать и регулярно пересматривать последовательную политику в области профессиональной безопасности, здоровья и рабочей <**> среды». Для эффективной реализации такой политики им предлагается разработать соответствующие нормативные акты, предусмотреть систему инспекционных проверок и штрафных санкций за нарушения. При этом работодатели и трудящиеся должны иметь возможность получать информацию, которая способствовала бы более эффективному соблюдению указанных нормативных актов.
———————————
<**> Working environment (англ.). То есть среды, в которой человек работает вообще, а не только той, в которой производится некоторая продукция. В русскоязычном переводе текста Конвенции N 155 этот нюанс опущен и в соответствии с устоявшейся терминологией среда названа «производственной».
Вопросы охраны труда должны быть интегрированы во все программы образования и подготовки всех уровней (включая высшее техническое, медицинское и профессиональное образование). Положения Конвенции N 155 обязывают государственные органы осуществлять мониторинг целого ряда определенных аспектов безопасной организации труда, включая особенности проектирования помещений, использование защитных средств и оборудования, а также применять рекомендованные меры по снижению уровня опасности и др. И наконец, Конвенция N 155 требует от государств публиковать ежегодные отчеты о мерах по реализации соответствующей государственной политики, а также о несчастных случаях на производстве, профессиональных заболеваниях и ином ущербе здоровью, нанесенном в процессе работы или в связи с ней, а также предоставлять статистические данные о несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваниях и результаты их анализа. В России эти отчеты публикуются соответствующими органами государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях. Ратифицировав Протокол 2002 г. к Конвенции N 155, Россия была бы обязана публиковать также представительную общегосударственную статистику не только по несчастным случаям на производстве и профессиональным заболеваниям, но и, в зависимости от обстоятельств, аварийным ситуациям, несчастным случаям в пути на работу и с работы. Кроме того, обязательным стало бы проведение исследовательских работ, необходимых для обеспечения условий труда, соответствующих современному уровню научно-технических знаний. Работники, уклоняющиеся от работы в условиях, которые, по их обоснованному убеждению, представляют серьезную и неотвратимую опасность для их жизни или здоровья, получили бы право на защиту от нежелательных последствий, а работодатели приобрели бы обязанность обеспечить безопасность и отсутствие угрозы здоровью работников на рабочих местах, равно как и необходимые меры при чрезвычайных происшествиях и несчастных случаях. При этом все мероприятия, предусмотренные Конвенцией N 155 для отдельных предприятий, согласно Протоколу 2002 г. должны были бы проводиться с привлечением представителей работников (в рамках консультаций, иных форм обмена информацией и др.), а мероприятия по охране труда не должны были бы требовать затрат с их стороны.
В 2002 г. к этой Конвенции был принят дополнительный Протокол <*>, согласно которому компетентные органы должны установить и периодически пересматривать требования и процедуры, предусматривающие регистрацию работодателем всех несчастных случаев (на работе, а также по дороге на работу и с нее), профессиональных заболеваний и событий, потенциально опасных для работников или общества в целом, равно как и все предполагаемые случаи профессиональных заболеваний. Протокол также уделяет внимание такому актуальному моменту, как комплексный подход к анализу влияния вредных и опасных факторов производственного процесса, требуя принимать во внимание последствия их одновременного воздействия на работника при установлении соответствующих запретов и ограничений. Кроме того, на работодателя возлагается обязанность извещать обо всех таких случаях компетентные органы и предоставлять соответствующую информацию работникам и их представителям. И наконец, каждое государство, ратифицировавшее Протокол, обязано ежегодно публиковать статистику по данному спектру вопросов. Увы, на сегодняшний день таких государств в мире всего семь, и Россия в это число не входит, из чего можно заключить, что мировое сообщество пока не слишком готово к подобной степени открытости в указанных вопросах.
———————————
<*> Не ратифицирован РФ и вообще ратифицирован всего 7 государствами (Албания, Люксембург, Сальвадор, Сирия, Словения, Финляндия, Швеция).
Последовательность политики профессиональной безопасности
Таким образом, ратификация Конвенции МОТ N 187 была как минимум вполне обоснованным и последовательным шагом на пути совершенствования внутригосударственного регулирования охраны труда в Российской Федерации. Более того, ее положения во многом базируются на фундаменте, заложенном Конвенцией N 155. Так, опираясь на «последовательную политику в области профессиональной безопасности, здоровья и рабочей среды», сформулированную согласно требованиям Конвенции N 155 в ТК РФ и ряде иных законодательных и подзаконных актов, Конвенция N 187 предписывает государствам создать единую трехкомпонентную инфраструктуру охраны труда, включающую в себя:
— государственную политику в области охраны труда;
— государственную систему охраны труда;
— государственную программу по охране труда.
Все три компонента должны разрабатываться на основе принципов, изложенных в актах МОТ, и консультаций с наиболее представительными организациями работодателей и работников. Рассмотрим эти компоненты подробнее.
1. Государственная политика в области охраны труда должна строиться вокруг следующих основополагающих направлений: 1) оценка профессиональных рисков и опасностей; 2) борьба с ними по месту их возникновения; 3) развитие общегосударственной превентивной культуры безопасности и здоровья, предполагающей в том числе обмен информацией, проведение консультаций и организацию соответствующего обучения.
Основные направления российской государственной политики в области охраны труда, закрепленные в ст. 210 ТК РФ, указывают на приоритетный характер задачи по сохранению жизни и здоровья работников. Такая формулировка в полной мере соответствует признанному в мире подходу к законодательному закреплению подобных задач, поскольку демонстрирует широкую трактовку понятия «охрана труда», включающую не только вопросы безопасности и гигиены, но и проблемы обеспечения здоровья работников в целом. Кроме того, соответствующие положения приведены в составе целей, принципов и основных направлений демографической политики РФ на период до 2025 г., одним из шагов по реализации которых должно стать «…сокращение уровня смертности и травматизма от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний за счет перехода в сфере охраны труда к системе управления профессиональными рисками (включая информирование работников о соответствующих рисках, создание системы выявления, оценки и контроля таких рисков), а также за счет экономической мотивации для улучшения работодателем условий труда» (абз. 21 п. 3 Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утв. Указом Президента РФ от 09.10.2007 N 1351).
В то же время отметим, что ни ТК РФ, ни указанная Концепция как документы общего, комплексного характера не устанавливают и не должны устанавливать конкретных показателей и сроков достижения целей государственной политики в данной сфере. Эта информация приводится в Программе действий по улучшению условий и охраны труда на 2008 — 2010 гг. (утв. Приказом Минздравсоцразвития России от 23.10.2008 N 586 во исполнение указанной Концепции, далее — Программа действий), которую в полной мере можно считать аналогом зарубежных государственных стратегий, принятых по данному направлению [1].
Данный документ фактически воплотил многие положения Конвенции N 187 еще до ее ратификации. Несмотря на вынесенный в название Программы действий интервал лет ее реализации, она является лишь первым этапом процесса, изначально рассчитанного на 10 лет (с периодами 2008 — 2010 гг., 2011 — 2015 гг. и 2016 — 2025 гг.). Отдельные положения Программы действий, наиболее значимые с точки зрения данной Конвенции, будут рассмотрены чуть ниже.
Анализируя российскую государственную политику в области охраны труда, невозможно обойти вниманием позицию Минздравсоцразвития России, высказанную в его Докладе «О реализации государственной политики в области охраны труда в Российской Федерации в 2008 году». Доклад подчеркивает, что «…одной из важнейших задач Плана мероприятий по реализации в 2008 — 2010 гг. Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года является снижение смертности трудоспособного населения от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний до уровня развитых европейских стран». С необходимостью решения этой задачи, безусловно, трудно спорить.
Однако хотелось бы отметить, что, как известно, трактовка понятий «несчастный случай на производстве» и «профессиональное заболевание», изложенная в российских правовых нормах по охране труда, по ряду аспектов существенно расходится с европейской <*>. Поэтому необходимо отдавать себе отчет в том, что без соответствующего совершенствования нормативно-правовой базы, ее гармонизации с общемировыми концепциями и понятийным аппаратом, используемым в международных актах и в законодательстве экономически развитых стран (в т. ч. и расположенных в Европе), реальное достижение количественных показателей, характеризующих «уровень европейских стран», в указанной области практически невозможно ввиду несоответствия объектов, которые планируется сопоставлять в рамках такого статистического анализа.
———————————
<*> А также с концепциями, изложенными в международных актах. В особенности это касается социально-психологических (или, в терминах международных и зарубежных актов, «психосоциальных») аспектов охраны труда.
2. Государственная система охраны труда, предусмотренная Конвенцией N 187, должна включать среди прочего: 1) соответствующие правовые нормы (законы, подзаконные и коллективно-договорные акты, др.); 2) компетентные органы по профессиональной безопасности и здоровью; 3) механизмы, обеспечивающие соблюдение указанных законодательных и нормативных правовых актов (включая системы инспектирования); 4) меры, направленные на обеспечение сотрудничества руководства предприятия с работниками и их представителями как основного элемента профилактических мер по охране труда на рабочих местах. Кроме того, при определенных условиях в данную систему должны входить трехсторонние консультативные органы по охране труда, информационные и консультативные службы, а также службы по вопросам профессионального здоровья, 5) профессиональную подготовку по данным вопросам, научно-исследовательскую деятельность, механизм сбора и анализа данных по производственному травматизму и профессиональным заболеваниям и др.
Применительно к этой области, как и во многих других направлениях внутригосударственных отношений, помимо вышеизложенного, основной нерешенной задачей для России остается снижение коррупции в сфере надзора и контроля, а также обеспечение их эффективности. Кроме того, необходимо активизировать деятельность представительных организаций работников и сотрудничество всех трех сторон социально-партнерских отношений по вопросам обеспечения безопасности и здоровья на рабочих местах.
Статья 210 ТК РФ указывает, что реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда обеспечивается согласованными действиями не только «органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления», но также и работодателей, объединений работодателей, профессиональных союзов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов по вопросам охраны труда. Кроме того, в той же статье ставится задача по государственному содействию общественному контролю за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда. Очевидно, что такой контроль может быть реализован в том числе и в рамках деятельности представительных органов работников. Все это особенно актуально на период выхода из глобального финансового кризиса, поскольку позволяет оптимизировать затраты на охрану труда наиболее щадящими для сторон способами.
В российском законодательстве заложен определенный комплекс мер обеспечения сотрудничества руководства предприятий с работниками и их представителями, в т. ч. и по вопросам профилактики в сфере охраны труда. Более того, вполне конкретные меры предусмотрены и коллективно-договорными нормами федерального уровня.
Так, в Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2011 — 2013 гг. прямо указано, что его стороны обязуются «совершенствовать законодательную и нормативную правовую базу, обеспечивающую внедрение системы управления профессиональными рисками и экономических методов управления охраной труда, в т. ч. путем совершенствования системы социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также повышения роли экспертизы условий труда в целях создания безопасных условий труда, разработки и внедрения безопасных техники и технологий».
Цитируя Генеральное соглашение… «Провести работу:
— по совершенствованию нормативной правовой базы обеспечения бесплатной выдачи работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, выполняемых в особых температурных условиях или связанных с загрязнением, сертифицированных спецодежды и спецобуви, а также смывающих, обезвреживающих и других средств индивидуальной защиты в соответствии с типовыми нормами;
— по уточнению введения норм, позволяющих более четко оценивать влияние средств индивидуальной защиты на снижение уровня профессионального риска.
Развивать систему мониторинга состояния условий и охраны труда, включая совершенствование государственной статистической отчетности.
Подготовить и обеспечить реализацию программы действий по улучшению условий и охраны труда, направленных на снижение смертности от производственного травматизма и предотвращение возникновения профессиональных заболеваний.
Совершенствовать комплексную подготовку персонала по охране труда с использованием современных технологий.
Провести консультации по совершенствованию нормативных правовых актов в области обеспечения промышленной безопасности.
Осуществить разработку проекта основ экологической политики Российской Федерации на период до 2030 года и проекта федеральной целевой программы по обеспечению экологической безопасности.
Разработать и внедрить современные системы экологического аудита.
Ввести обязательную экологическую государственную экспертизу проектной документации экологически опасных объектов».
Тем не менее для успешной реализации этих задач законодательно установленные меры требуют некоторого упрощения, повышения их доступности для работников. Сокращение процедурных барьеров и повышение гарантий эффективного участия работников в подобных мероприятиях позволили бы обеспечить соблюдение указанных принципов на практике, как того требует Конвенция N 187.
Вовлечение основных сторон социального партнерства (государства, работодателей и работников) в управление профессиональными рисками названо и в числе основных направлений реализации главной цели Программы действий.
Совершенствование социально-трудовых отношений и развитие механизмов социального партнерства рассматриваются в Программе как способ разделения и закрепления ответственности государства, работодателя и работника за сохранение здоровья последних и поддержание трудовых ресурсов в работоспособном состоянии.
Задача по разработке соответствующих законодательных мер, проблема обеспечения их соблюдения, а также вопросы формирования органов, ответственных за их реализацию, также нашли отражение не только в ТК РФ, но и в упоминавшейся выше Программе действий. Как известно, ТК РФ ставит перед государством ряд задач по принятию и реализации комплекса нормативных правовых актов в области охраны труда, соответствующих целевых программ, порядка проведения мероприятий по повышению соответствия рабочих мест государственным требованиям по охране труда и др., а также по установлению компенсаций за тяжелую работу и работу с вредными и (или) опасными условиями труда. Кроме того, в задачи государства входят управление всеми вопросами охраны труда и координация деятельности в области охраны труда. В Программе действий эти положения конкретизированы и сформулированы в виде конкретных мероприятий по совершенствованию нормативно-правовой базы.
В последнее десятилетие не только проводится постоянное совершенствование нормативной базы, включая и соответствующие положения ТК РФ, но и проходят регулярные научно-практические конференции, выставки, осуществляются научно-исследовательские проекты, публикуются статьи теоретического и прикладного характера и т. д. Учитывая неослабное внимание, которое государственные органы с определенного момента начали проявлять к вопросам охраны труда, можно отметить положительную тенденцию в деле формирования и развития в России государственной системы охраны труда, предусмотренной Конвенцией N 187. Очевидно, что на данный момент для российского правового поля характерны динамично совершенствующаяся нормативно-правовая база и проверенная временем система компетентных органов по профессиональной безопасности и здоровью, состав которой по многим аспектам оставался неизменным на протяжении многих десятилетий, а характер полномочий постоянно дорабатывается с учетом актуальных тенденций мировой практики [2].
3. Государственная программа по охране труда, разрабатываемая в соответствии с требованиями Конвенции N 187, должна быть направлена на содействие развитию культуры профилактического отношения к вопросам безопасности и здоровья. В ее задачи входит сведение к минимуму профессиональных рисков и опасностей. Программа должна быть гласной и по возможности должна подкрепляться дополнительными программами и планами, содействующими постепенному обеспечению безопасной и здоровой рабочей среды.
Соответствующая российская программа — уже упоминавшаяся выше федеральная Программа действий по улучшению условий и охраны труда на 2008 — 2010 гг. — вполне удовлетворяет указанным условиям. Так, скажем, в разд. III Программы стремление законодателя минимизировать профессиональные риски и опасности сформулировано не абстрактно, а в виде вполне определенных целевых показателей:
— сокращение численности пострадавших на производстве с утратой трудоспособности на 1 рабочий день и более с 85 012 человек в 2007 г. до 75 000 человек в 2010 г.;
— сокращение удельного веса работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, с 24,9% в 2007 г. до 21,0% в 2010 г.;
— возрастание доли выявленных профзаболеваний в ходе периодических медицинских осмотров с 68,7% в 2007 г. до 75,0% в 2010 г.;
— повышение удельного веса устраненных нарушений в общем количестве выявленных по вопросам охраны труда с 86,5% в 2007 г. до 88,0% в 2010 г.
Впрочем, на момент написания настоящей статьи окончательные статистические показатели по итогам реализации Программы официально не опубликованы. Это несколько затрудняет количественную и качественную оценку эффективности данной инициативы. Тем не менее ее соответствие требованиям Конвенции N 187 очевидно, поэтому исполнение ее положений вряд ли будет идти вразрез с новыми международными обязательствами Российской Федерации.
Различия в Конвенциях
Следует отметить, что Конвенция N 187 пока существенно отстает по числу ратификаций от предшествующей ей Конвенции N 155. Однако во многом это объясняется ее новизной и длительностью формальных процедур внутригосударственного согласования вопросов о ратификации международных договоров, а не особенностями содержательной части Конвенции. Сами идеи, заложенные в ней, к настоящему времени реализованы подавляющим большинством развитых государств. Конвенция N 155 была принята 22.06.1981 и в первое десятилетие с момента принятия ратифицирована всего 10 государствами. Основной пик ратификационной активности по ней пришелся на 2000-е гг., т. е. на третье десятилетие с момента ее принятия. По данным на 15.10.2010, Конвенция N 155 ратифицирована 56 государствами. В свою очередь, Конвенция N 187 принята сравнительно недавно, 15.06.2006, и уже за первые 4 года с момента принятия получила 16 ратификаций.
Так, скажем, многие зарубежные государства уже на протяжении ряда лет принимают собственные стратегии по безопасности и профессиональному здоровью, во многом учитывающие положения обеих указанных конвенций даже в тех случаях, когда рассматриваемое государство пока воздерживается от их ратификации, как это можно было видеть и на примере Российской Федерации в контексте рассмотренной выше Программы действий. Аналогично подобные стратегии, программы или планы разработаны в большинстве стран Европейского союза и Британского содружества. В США государственная программа по охране труда интегрирована в общие шестилетние стратегические планы, разрабатываемые Департаментом труда по вопросам, входящим в его компетенцию. Сходные шаги предприняты и на региональном (наднациональном) уровне (Соглашение о сотрудничестве в области охраны труда (СНГ, 1994); Community strategy 2007 — 2012 on health and safety at work (EU); Plan of action on national occupational safety and health frameworks for ASEAN (2007); CARICOM model law on occupational safety and health and the working environment (1997); WHO Regional Strategy on Occupational Health and Safety in SEAR Countries (2005) и др.).
Будучи сама по себе в известной степени следствием принятия Глобальной стратегии МОТ по профессиональной безопасности и здоровью 2003 г. (Соглашение о сотрудничестве в области охраны труда (СНГ, 1994); Community strategy 2007 — 2012 on health and safety at work (EU); Plan of action on national occupational safety and health frameworks for ASEAN (2007); CARICOM model law on occupational safety and health and the working environment (1997); WHO Regional Strategy on Occupational Health and Safety in SEAR Countries (2005) и др. [3]), Конвенция N 187 и активные шаги по реализации ее положений, предпринятые большинством развитых государств, подвели МОТ к идее разработки глобального же Плана действий по достижению широкой ратификации и эффективного воплощения инструментов по вопросам профессиональной безопасности и здоровья (Конвенции N 155, ее Протокол 2002 г. и Конвенции N 187) [4].
Таким образом, можно сказать, что в отношении Конвенции N 187 российское законодательство находится в русле мировых тенденций, а все сложности его применения на практике, как правило, были обусловлены не отсутствием данной Конвенции среди источников трудового права России, а более комплексными проблемами нашей страны (коррупция, избыточные административные барьеры и пр.), которые в любом случае необходимо преодолеть для обеспечения эффективного функционирования государства и общества.
Источник : hr-portal.ru