Электронный документооборот в россии: история и современное состояние дел
В статье описываются история и технология внедрения первых систем управления электронными документами, а также развитие российского рынка систем электронного документооборота. Анализируется терминология в данной области. Проводится сравнительный анализ понятий в области управления электронными документами. Рассматривается нормотворческая деятельность, которая наиболее активна в последние три года и тесно связана с созданием электронного правительства.
В современных условиях документационное обеспечение управления в организации немыслимо без введения системы электронного документооборота. Это не просто инновация, но радикальное управленческое решение, не имеющее аналогов в традиционном управлении информационными потоками организации. Системы электронного документооборота (СЭД) существенно оптимизируют скорость протекания бизнес-процессов и повышают конкурентоспособность организации. В России в настоящее время наступил качественный перелом: получило общественное признание положение о том, что управление электронным документооборотом — одна из основных частей информационной системы любого предприятия. Теперь руководители предприятий четко понимают, что внедрение системы документооборота означает не только наведение порядка в документах, но и является сильным экономическим фактором. По данным CNews Analytics, рынок СЭД в последние годы является одним из самых динамично развивающихся сегментов отечественной ИТ-индустрии. Основным потребителем СЭД является государственный сектор, и именно интерес со стороны государства стал основой устойчивости рынка СЭД [1].
Но, несмотря на это, Россия в области управления электронными документами значительно отстает от зарубежных стран. Дело в том, что деятельность государственных органов в данной области активизировалась только в последние три-четыре года. Хотя история российского электронного документооборота начинается еще в 1980-х гг., из-за множества факторов, тормозящих процессы внедрения СЭД (несовершенство законодательной базы, человеческий фактор и др.), автоматизация документооборота осуществлялась только в государственных структурах и на крупных предприятиях, не охватывая большинство коммерческих и бюджетных организаций.
Начало автоматизации делопроизводства
Впервые проблемой комплексной автоматизации делопроизводства начали заниматься, как было уже сказано, в 1980-х гг. именно в государственном секторе — в самой серьезной организации Советского Союза — ЦК КПСС. Сначала была автоматизирована деятельность Общего отдела и ряда секретариатов. Общий отдел ЦК тогда был крупнейшим в ЦК КПСС, и через него проходили все поступающие в ЦК документы и все исходящие директивы [2]. Затем в течение нескольких лет была автоматизирована вся система работы с документами в ЦК и Политбюро. Разработанная электронная система документооборота Секретариата и Политбюро ЦК далее стала использоваться в Аппарате Президента СССР и в Администрации Президента РФ.
Первые системы делопроизводства представляли собой одно рабочее место секретаря. Функционал систем первого поколения был весьма ограничен: ввод регистрационно-контрольных карточек (РКК) в систему, ведение журналов входящих/исходящих внутренних документов и обращений граждан, поиск РКК по атрибутам, составление оперативных отчетов по документообороту для руководства. В то время, когда речь заходила об автоматизации документооборота, часто в эту сферу попадало множество программ, не имеющих прямого отношения к решаемой проблеме, — текстовые редакторы, программы распознавания символов, системы электронной почты.
Первые СЭД (системы электронного документооборота) были полностью индивидуализированы, разрабатывались непосредственно на предприятиях. Такая система, разработанная в самой организации, обычно была немасштабируемой, а изменить структуру автоматизируемых процессов было практически невозможно, что приводило к невозможности развития такой системы [3]. Стоимость производственных систем документооборота (так в то время назывались системы по управлению документооборотом) была весьма высока, и поэтому производственный документооборот применяли только в тех организациях, где исключение бумажной обработки могло обеспечить значительную экономию. Для тех же, кто вынужден продвигать бумаги, проекты и информацию в малых объемах, производственный документооборот остался чересчур дорогим и недоступным [4].
Становление рынка СЭД
Российский рынок систем электронного документооборота зародился только в 1990-х гг., когда начали создавать универсальные СЭД. Деятельность по разработке программного обеспечения по автоматизации делопроизводства была очень популярна, и на российском рынке было представлено более двух десятков подобных программ. Связано это с тем, что в данной области отсутствовала конкуренция со стороны западных фирм (несмотря на то что предложений с их стороны было много). Дело в том, что в России сложилась определенная методика работы с документами, отличная от западной. Документооборот в России имеет строго вертикальное направление, тогда как на Западе он стремится к горизонтальному, где документ должен сразу попадать к исполнителю, минуя руководство. Кроме того, западные системы не выполняли часть функций управления документами, которые являются неотъемлемой частью традиционного российского делопроизводства (регистрационная система, контроль исполнения, подготовка отчетов, документационное обеспечение работы коллегиальных органов и т. д.).
Первой конференцией, целью которой было представление в сжатом обзоре решений в области управления электронными документами, стала научно-техническая конференция по электронному документообороту, архивам и безбумажным технологиям DOCFLOW 95, состоявшаяся 27 ноября 1995 г. в Академии Госслужбы РФ. В работе конференции участвовали 30 компаний, предлагающих решения в области информационных систем. Предложений было много, но в докладах, представленных на конференциях, в основном приводилось описание продуктов и технологий и почти ничего не говорилось о методике их практического внедрения и получаемом от их применения эффекте. Это еще раз подтвердило, что предложений в данной области было много, а опыт применения подобных программ на практике еще не приобретен.
Повышение требований к функциональности СЭД и развитие информационных технологий привели к существенному расширению функциональных возможностей систем. Также усложнилась терминология в области автоматизации деятельности предприятий и организаций — управление документами. Названия таких систем варьируется: СЭД (системы электронного документооборота), СУЭД (системы управления электронным документооборотом), САДЭД (системы автоматизации делопроизводства и электронного документооборота).
Официального определения СЭД, утвержденного стандартом, нет. Подобные определения можно встретить только в нормативных документах отдельных ведомств или предприятий. СЭД можно охарактеризовать, например, как «систему автоматизации работы с информационными документами на протяжении всего их жизненного цикла (создание, изменение, хранение, поиск, классификация и пр.), а также процессов взаимодействия между сотрудниками». Или «систему, позволяющую автоматизировать основные процедуры делопроизводства предприятия, охватывающую процессы создания, обработки, тиражирования, передачи, хранения документов, контроля их исполнения и коллективной работы над документами и предназначенную для эффективного управления современным предприятием».
Сложности терминологии
Сейчас документооборот перестал быть единственным предметом автоматизации. Задача ставится значительно шире: управление знаниями (информацией, содержанием) и управление бизнес-процессами. Современные технологии стали предлагать подходы для решения задач коллективной работы с документами. В связи с этим понятие СЭД стали заменять названиями различных классов систем, при этом используется в основном западная терминология. И, хотя в западной терминологии отсутствует понятие «документооборот» (там используется термин Record Management), используют наиболее близкие к СЭД термины.
Словарь кадрового делопроизводства. Record Management (часто переводят как «управление записями») — практика ведения записей организации (материальные объекты или цифровая информация) с момента их создания до окончательного уничтожения. Данная практика включает в себя классификацию записей, их хранение, защиту и уничтожение. В российской практике документационного обеспечения управления подобная терминология не используется.
Управление информационными ресурсами
Во-первых, это ECM (Enterprise Content Management), управление информационными ресурсами предприятия или управление корпоративной информацией.
По определению Ассоциации по вопросам управления информацией и изображениями (AIIM), ECM — это управление корпоративными информационными ресурсами [5]. ECM-системы состоят из приложений, которые могут взаимодействовать между собой, а также использоваться и продаваться самостоятельно. Компания Gartner определяет современные ECM-системы как реализующие следующие ключевые компоненты [6]:
— управление документами (Document management) — экспорт/импорт, контроль версий, безопасность и службы библиотек для деловых документов;
— управление веб-контентом (Web content management) — автоматизация роли веб-мастера, управление динамическим контентом и взаимодействием пользователей;
— управление записями (Records management) — долгосрочное архивирование, автоматизация политик хранения и соответствия нормам регулирующих органов, обеспечение соответствия законодательным и отраслевым нормам;
— управление образами документов (Document capture) — захват, преобразование и управление бумажными документами;
— документоориентированное взаимодействие (Document-based collaboration) — совместное использование документов пользователями и поддержка проектных команд;
— управление потоками работ (Workflow) — поддержка бизнес-процессов, передача контента по маршрутам, назначение рабочих задач и состояний, создание журналов аудита.
Словарь кадрового делопроизводства. AIIM — некоммерческая международная организация, которая предоставляет образовательные программы, исследования и переводы практики, чтобы помочь организациям индексировать, контролировать и оптимизировать свои информационные ресурсы.
Словарь кадрового делопроизводства. Gartner — исследовательская и консалтинговая компания, специализирующаяся на рынках информационных технологий.
Несмотря на множество функций и возможностей, система не поддерживает функции российского делопроизводства. Основное отличие ECM и СЭД в том, что системы электронного документооборота направлены на документационное обеспечение управления, а ECM-системы — электронные хранилища информации, не ориентирующиеся на специфику делопроизводства [7].
Система управления документами
Следующий класс систем, связанный с СЭД, — это EDMS (Electronic Document Management Systems, Система управления документами). Изначально термин EDMS включал только электронные документы, созданные на компьютере, или образы бумажных документов. В настоящее время значение расширилось, включив такую информацию, как электронная почта, факсы, мгновенные сообщения, голосовые сообщения, совместные записи программного обеспечения и мультимедиа и т. д. Согласно Glossary of Records and Information Management Terms, ARMA International (Словарь терминов в области делопроизводства и информации ассоциации специалистов по управлению документами ARMA International), EDMS — это система, состоящая из программного обеспечения, аппаратных средств, политики и процессов, для автоматизации подготовки, организации, контроля и движения электронных документов [8]. Glossary of Archival and Records Terminology, Society of American Archivists (Словарь терминов в области архивного дела и делопроизводства общества американских архивистов) дает практически такое же определение [9] (кстати, в данные Словари понятие ECM не включено, то есть можно сделать вывод, что ECM не относится к архивному делу или делопроизводству).
Словарь кадрового делопроизводства. ARMA International — авторитетная международная некоммерческая профессиональная ассоциация в области управления документами и информацией как на бумажных, так и на электронных носителях.
Системы EDMS реализуют различные комбинации технологий сбора, индексирования, хранения, поиска и просмотра электронных документов. Как видно, главное назначение таких систем — это организация хранения электронных документов, а также работы с ними (в частности, их поиска — как по атрибутам, так и по содержимому). EDMS является составной частью концепции управления корпоративным контентом (ECM). В данной системе также не предусмотрены основные функции российского документооборота (регистрационная система, контроль исполнения и т. д.).
В западной терминологии наиболее близким понятием к понятию СЭД является ERMS (Electronic Records Management System, электронная система управления документацией). Словарь ARMA International дает следующее определение ERMS — система, состоящая из программного обеспечения, аппаратуры, принципов и технологий для автоматизации подготовки, организации, контроля и распределения информации (документов) независимо от видов носителей [8]. Интересное определение в глоссарии ООН: «информационная система, собирающая и сохраняющая электронную документацию, включая сообщения электронной почты, в качестве официальной документации». Ключевым моментом здесь является упоминание об официальной документации. Управление всей электронной документацией на предприятии обеспечивает система управления электронной документацией и информацией (EDRMS, Electronic Document and Records Management System). Данная система сочетает в себе функции EDMS и ERMS [10].
Управление потоками работ
Еще один класс систем, с которым часто связывают СЭД, — это системы workflow, управление потоками работ. Workflow — это автоматизация (полностью или частично) бизнес-процесса, при которой документы, информация или задания передаются для выполнения необходимых действий от одного участника к другому в соответствии с набором процедурных правил. Система workflow обязана поддерживать все компоненты процесса и их различные взаимосвязи (ролевые, информационные, временные, маршрутные и т. д.). Workflow — в дословном переводе с английского означает «поток работ/операций». В западной терминологии workflow описывается как «набор задач, определенных в организации для достижения конкретного результата» [8]. В первую очередь, процесс управления сосредоточен на процессах, а не на документах. СЭД является частным случаем бизнес-процессов организации.
В российской терминологии также часто применяют название docflow в отношении СЭД. В английском языке термина docflow нет. Это легко проверить, набрав в поисковике слово docflow. Если при наборе названий вышеперечисленных систем в первую очередь выходят сайты в зоне. com (англоязычные сайты), то результаты поиска по docflow представлены только российскими сайтами. Именно поэтому описание систем класса docflow совпадает с определением систем электронного документооборота. Системы docflow поддерживают жизненный цикл нормативно-методических документов компании. В системе прописываются маршруты движения документов в соответствии с процедурой управления нормативно-методическими документами внутреннего происхождения. Также система обеспечивает хранение всех версий документов, рассылку нормативных документов сотрудникам и т. п. Системы docflow также рассматривают СЭД как частный случай управления бизнес-процессами (workflow-системы), ориентированный на передачу только документов, но постепенно системы документооборота по функциональности приближаются к workflow-системам. При помощи современных DF-систем можно моделировать многие виды бизнес-процессов, а при помощи WF-систем — автоматизировать элементы документооборота.
Также можно отметить системы управления документами, относящиеся к классу DM (Document Management). DMS (англ. Document management system) — компьютерная система (или набор компьютерных программ), используемая для отслеживания и хранения электронных документов и/или образов (изображений и иных артефактов) бумажных документов [11]. Данное понятие тесно связано с концепцией Content Management System (система управления содержимым) и обычно рассматривается как компонент Enterprise Content Management System. В общем случае системы управления документами (DMS) предоставляют хранение, версионирование, пометку метаданными и безопасность по отношению к документам так же хорошо, как и индексирование и развитые возможности поиска документа. Наряду с термином DM употребляется термин DLM (Document Lifecycle Management) — управление жизненным циклом документа.
Как видно из вышесказанного, в области управления электронной документацией отсутствует общий понятийный аппарат у разработчиков и пользователей. Внедрение единого понятийного аппарата на предприятии гораздо важнее, чем это кажется на первый взгляд. Проблема состоит не только в том, что специалисты не понимают друг друга из-за различий в терминологии. И из-за этого много времени уходит на согласование позиций в период разработки. Очень часто неверно примененные термины приводят к неверному решению управленческой задачи. Сегодня такие нормы либо отсутствуют вообще, либо фрагментарно и эпизодически разбросаны по многим нормативно-правовым актам. Необходим отдельный нормативно-правовой документ, в котором будут определен понятийный аппарат и совершенствована правоприменительная практика в данной области.
Нормативная база
Если история электронного документооборота начинается в 1980-х гг., то нормотворческая деятельность в этой области началась намного позже. Предпосылкой для принятия любого закона обычно является определение круга вопросов и проблем, нуждающихся в правовом урегулировании. Такая необходимость возникла только в 1995 г., и первым нормативным документом, непосредственно связанным с электронными документами, стал Федеральный закон от 1995 г. N 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации». Следующий значительный Закон в этой области был принят лишь в 2002 г.: от 10.01.2002 N 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи». Нормативная база, связанная с электронными документами и электронным документооборотом, постепенно пополнялась. В первую очередь это:
— Федеральный закон от 10.01.2002 N 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» (ред. от 08.11.2007, утратит силу с 1 июля 2012 г.);
— Федеральный закон от 06.04.2011 N 63-ФЗ «Об электронной подписи» (ред. от 01.07.2011);
— Федеральный закон от 22.10.2004 N 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (ред. от 27.07.2010);
— Федеральный закон от 29.07.2004 N 98-ФЗ «О коммерческой тайне» (ред. от 11.07.2011);
— Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ред. от 06.04.2011);
— Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 27.07.2010);
— Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ «О персональных данных» (ред. от 25.07.2011);
— ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования».
Но этих документов было недостаточно, и, так как в течение многих лет государство не предъявляло никаких единых требований к системам электронного документооборота, каждое ведомство, каждый орган власти создавал для себя такую систему электронного документооборота, какую считал нужной. В результате электронный документ, подготовленный в одной системе, не мог быть не только автоматически обработан в другой, но иногда даже прочитан, в силу того что использовались различные текстовые редакторы. Можно сказать, что межведомственный документооборот в России до сих пор бумажный. Каждое ведомство распечатывает и размножает бумажные документы, подготовленные в СЭД, а затем отправляет их по почте. А при приеме эти документы снова переводят в электронную форму путем сканирования и вводят в собственную СЭД.
Источник: hr-portal.ru
