В соответствии с концепцией стандартизации ГФК процедурные стандарты можно рассматривать как один из двух типов профессиональных стандартов ГФК. В общем же виде процедурные стандарты можно представить как систему. В самом деле, эффективность ГФК прямо связана с тем, насколько подчинена регламенту контрольная деятельность. По нашему мнению, выполнение требования регламентации ГФК в наибольшей степени и обеспечивается формированием этой системы процедур ГФК (далее — процедур контроля) и, соответственно, их соблюдением.

Процедурные стандарты или систему процедур контроля можно подразделить на следующие три уровня: 1) процедура в общем виде (или общая процедура контроля); 2) общие и частные стандарты к общей процедуре (процедурные стандарты), а также дополнительные (или специфические) стандарты; 3) непосредственные процедуры контроля (т.е. на данном уровне процедуры приобретают свой непосредственный — конкретный или частный — характер: указываются должностные взаимодействия, информационные потоки и т.д. по конкретным контрольным мероприятиям). Схематично это представлено на рис.1. Данный подход (или концепция системы процедур ) , на наш взгляд, обеспечит комплексную и системную регламентацию ГФК, а, следовательно, является важным направлением его совершенствования.

Последовательно рассмотрим вышеуказанные уровни или элементы системы процедур контроля подробнее, при необходимости приводя примеры.

Общая процедура контроля

Общая процедура контроля представляет собой последовательное описание всего типового процесса контроля в общем виде: от этапа определения объекта и программы контроля (контролируемых вопросов и т.д.) до этапа проверки исполнения вынесенных по результатам контроля решений (мер по устранению недостатков, наказанию виновников, совершенствованию и т.д.), отраженных в соответствующих отчетах, актах, справках, письмах и т.п.

Общие процедуры контроля можно подразделить согласно типам объектов контроля по агрегатам объектов или менее крупным их составляющим — единицам (например: процедура контроля хозяйствующего субъекта, процедура контроля правительственного решения экономической программы и т.д.). Соответствующее подразделение процедур также может быть и в разрезе самих этих агрегатов (например: процедура контроля коммерческой государственной или негосударственной организации; процедура контроля органа государственной власти и управления, процедура контроля какого-либо аспекта бюджетного процесса и т.д.). Кроме того, общие процедуры можно подразделить по основным формам контроля (ревизия, проверка, надзор, экспертиза нормативно-правовых актов и иных документов).

В настоящей статье, исследуя процедуры контроля, остановимся на таком развернутом ее виде, как процедура контроля систем управления коммерческой организации. Необходимо отметить, что вопросы управления коммерческой деятельностью как государственных, так и негосударственных организаций (но в которых государство имеет финансовые и иные интересы как держатель акций, инвестор, кредитор и т.д.) в настоящих условиях перехода к развитой рыночной системе, при росте конкуренции субъектов хозяйствования, а также общем усложнении хозяйственной жизни становятся все более актуальны. В то же время следует признать, что государственный контроль систем управления коммерческой организации — один из наиболее неразработанных в настоящее время вопросов ГФК.

Ниже приведен пример описания типовой общей процедуры контроля систем управления коммерческой организации на примере системы сбыта готовой продукции. Типовая общая процедура здесь выступает как пример для разработки соответствующих более конкретных регламентов органов ГФК.

ТИПОВАЯ ОБЩАЯ ПРОЦЕДУРА
контроля систем управления коммерческой организации
(на примере системы сбыта готовой продукции)

ЭТАП I. ПЛАНИРОВАНИЕ КОНТРОЛЯ

Стадия I. Предварительное (первичное) планирование

Цель этой стадии — подготовка к контрольным мероприятиям (предварительному обзору и непосредственным контрольным процедурам — контролю по существу). Этой стадии предшествует принятие решения соответствующим внешним или внутренним органом управления о проведении контроля.

Задачи этой стадии следующие:

  1. Установление объекта контроля на основе планов деятельности органа государственного контроля либо оперативной информации (в том числе по запросам государственных органов) и назначение ответственного исполнителя (куратора).

В целях определения объектов органы ГФК должны использовать знания и опыт своих сотрудников (контролеров), постоянно следить за событиями в различных областях общественной жизни, анализировать данные о так называемых “проблемных зонах” экономики из источников средств массовой информации (включая информацию о злоупотреблениях), непосредственно информацию (отчеты) проведенных ранее контрольных мероприятий (принимая во внимание характер выявленных недостатков и степень выполнения представлений по их устранению), производственно-финансовые показатели и иную имеющуюся информацию об объекте контроля, отчеты иных контрольных органов, прочую информацию и правовые сведения (например, сообщения так называемых третьих лиц — граждан, организаций, общественных объединений, публичные дискуссии органов государственной власти и управления. Естественно, любая информация должна проверяться на предмет качества. Как устанавливает Европейская организация высших контрольных органов, при определении объектов контроля должны соблюдаться, по крайней мере, два основных принципа: вовлечение персонала и открытость в выборе критериев (в целях общественного доверия к контрольному органу). Следует отметить, что наибольшее внимание должно концентрироваться в тех областях финансово-хозяйственной деятельности, где имеется наиболее высокий уровень потребления ресурсов, а, следовательно, и наибольший риск ошибок и злоупотреблений.

  1. Определение формы контроля. Для выбора формы контроля решающим является то, какого характера материалы должны быть получены в его результате.
  2. Составление общего предварительного (или первичного) плана контроля1 и программы (общей и индивидуальных) обследования. Каждое контрольное мероприятие должно быть тщательно спланировано и подготовлено таким образом, чтобы гарантировать его высокое качество, эффективность и объективность. Но до начала фактического знакомства с организацией — объектом контроля должен быть составлен предварительный (или первичный) план конкретного контрольного мероприятия с указанием его общих (основных) целей и приоритетных направлений, предполагаемого порядка, приблизительных сроков проведения, а также необходимого организационного, материально-технического и кадрового обеспечения.
  3. Отбор участников по критерию способности проводить контроль в данной области управления (например, системе сбыта готовой продукции и т.д.), основанной на следующих факторах: 1) необходимая профессиональная подготовка контролеров; 2) понимание ими сущности и деталей управленческих процессов; 3) понимание важности контроля в данной области управления, основанной на ее роли в деятельности организации и соответствии интересам государства. При этом могут привлекаться эксперты со стороны.
  4. Уведомление руководства соответствующего объекта о предстоящем контроле (с указанием целей и сроков контроля, состава участников, перечислением необходимых документов, которые должны быть представлены с целью их предварительного изучения). Запрос на получение необходимой дополнительной информации (внутренних документов и т.д.) от руководителей иных, в том числе вышестоящих по отношению к объекту контроля, организаций (третьих лиц).
  5. Получение необходимых документов для предварительного изучения: 1) общего характера: нормативно-правовые акты, в том числе общеэкономического (политика льготирования, налогообложения, таможенная, кредитная, инвестиционная и т.д.), ведомственного и регионального характера, статистические отчеты и иные справочно-информационные материалы соответствующих органов и организаций; 2) частного характера: документы, касающиеся объекта контроля и хранящиеся в самом органе контроля в виде специальных досье, банков данных и т.д., а также полученные по требованию внутренние документы объекта контроля (включая затребованные планы его работы в контролируемой области управления и иные необходимые материалы); публикации о проверяемом объекте в средствах массовой информации, мнения руководителей и специалистов заинтересованных органов и организаций, письма граждан и иные материалы.
  6. Обзор необходимых документов по вопросам предварительного плана контроля.

Стадия II. Обследование (или предварительный обзор)

Цель этой стадии — постановка проблем (вопросов) для дальнейшего детального исследования, а именно: установление наличия или отсутствия так называемых “узких мест” в системе управления (в данном случае — сбыта готовой продукции), подробное определение проблемных вопросов и конкретных направлений (включая установление необходимых фактов и условий) для формирования конкретного плана и программы контроля и его непосредственного осуществления.

При этом перечисление возможных “узких мест” по каждому вопросу или объекту исследования должно быть приложено к программе обследования.

Например: объект исследования — сбытовая политика организации. Возможные “узкие места”: отсутствует достаточный анализ информации на предмет ее качества, сбытовая политика не закреплена формально, в должной мере не исследуются альтернативные ее направления или ответственным лицам при принятии решений не было предоставлено вариантов выбора, отсутствуют обоснования принятых вариантов, потребность в установленных правилах недостаточно определена, неполный учет факторов, нет соответствующих расчетов, при принятии вариантов сбытовой политики не проводилось соответствующих дискуссий и объективной критики со стороны “групп влияния”, не проводится анализ действенности и эффективности сбытовой политики за прошлые периоды, не проводится мониторинг сбытовой политики, принятые варианты не корректируются для приведения в соответствие с изменившимися условиями и т.д.

В начале работы на месте контроля обязательно проводится вступительная беседа с руководителем организации-объекта контроля (либо с уполномоченным им должностным лицом) в целях определения аспектов взаимодействия.

Задачи этой стадии следующие:

  1. Ознакомление с тем, что собой представляют организация в целом (характеристика, цели, планы, программы, структуры, политика, процедуры, стратегии, показатели деятельности и т.д.) и ее основные управленческие системы. Изучение общих вопросов в контролируемой области управления. Например: 1) влияние системы сбыта на отдельные показатели деятельности организации, на ее деятельность в целом, на достижение ее целей; 2) подходы и структуры, используемые в системе сбыта; 3) крупные сделки, приоритетные клиенты и т.д.
  2. Сбор и оценка на предмет качества информации о предметах контроля. Изучение внутренних факторов, влияющих на деятельность объекта контроля. Выявление так называемых “узких мест” или сторон деятельности с потенциальными проблемами. Информация может быть получена посредством: интервью (опроса должностных лиц проверяемой организации либо взаимосвязанных с ее деятельностью третьих лиц, в том числе вышестоящего руководства и т.д.), изучения документов, наблюдения и анализа записей, ознакомления с материалами печати и т.д.
  3. Документирование наиболее важной и необходимой информации.

Должны быть разработаны типовые рабочие документы государственного контролера. Документирование может принять форму: копий записей и документов организации, выдержек из записей или документов, протоколов бесед и встреч, записей интервью (отметок по вопросникам), сопоставления документации в каких-либо рабочих документах, анализа данных и т.д. Например, при сборе соответствующей первичной информации может быть использован рабочий документ или анкета, представленная в виде табл. 1.Таблица 1

Анкета предварительного обзора

Область предварительного обзора: сбытовая политика

№ п/п

Вопросы

Факты

Ссылка на документы

Примечания

1.

Какие альтернативы сбытовой политики были рассмотрены?

2.

Какими методами оценивались альтернативы?

3.

Каковы были решающие факторы в выборе данной альтернативы?

4.

Был ли подсчет эффективности сбытовой политики? Кто в этом участвовал? Какие решения на основе этого принимались?

5.

Как определялась эффективность? и т.д.

  1. Установление круга проблемных аспектов системы сбыта для детальных процедур контроля, т.е. тех аспектов, которые должны быть подвергнуты контролю на этапе “проведения” с целью доказать или опровергнуть негативные предположения (о недостатках, недочетах, упущениях, злоупотреблениях и т.д., существующих в системе управления сбытом). Разбивка их по блокам, соответствующим показателям, субпоказателям (например: а) нарушения ценообразования, б) нарушения в работе с дебиторами, в) нарушения в выполнении планов по сбыту и т.д.). Установление критериев важности данных вопросов. Выделение вопросов и объектов потенциальной важности. Их ранжирование по значимости.

При установлении проблемных вопросов и объектов могут использоваться два подхода: индуктивный и дедуктивный.

Индуктивный (от частного к общему): при обнаружении конкретных примеров ошибок, злоупотреблений и т.п. определяются их причины и последствия, производится их обобщение и анализ.

Дедуктивный (от общего к частному): на основе первичного анализа информации устанавливаются определенные предположения или сама возможность отклонений в каких-либо конкретных областях. Исследуются данные области и выявляются конкретные примеры отклонений, определяются их причины и последствия, производится их обобщение и анализ.

  1. Оценка и установление пределов доверия к СВК (системе внутреннего контроля) — соответствующей контролируемой области деятельности, в данном случае — системы сбыта готовой продукции.

Проводится проверка на соответствие. Ее цель — удостовериться, что СВК функционирует должным образом, предотвращая ошибки и злоупотребления, определить степень доверия к ней.

В этом плане необходимо: а) убедиться в существовании соответствующей СВК; б) описать ее (по каждой сфере контроля); в) оценить ее надежность, т.е. способность предотвращать ошибки и злоупотребления (для описания и оценки применяются различного рода схемы, анкеты, пояснения, специальные бланки-отчеты и т.п.); г) установить степень доверия к ней, что в свою очередь используется при определении характера, объема и продолжительности во времени процедур проверки на соответствие (т.е. более детальной проверки контроля в отношении реальных операций с целью подтверждения соответствия их определенным требованиям) и по существу (т.е. тщательного исследования: определенных фактов финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля, интерпретации и оценки этих фактов и результатов, соблюдения прав и обязательств участников, вытекающих последствий, спорных моментов и т.д.). Кроме того, необходимо установить степень доверия к отчетам внутреннего контроля (ревизионной комиссии, внутреннего аудита), а также отчетам иных контрольных органов.

  1. Определение приемлемого уровня существенности контрольного риска (там, где это возможно и целесообразно).
  2. Определение характера, необходимого объема и структуры процедур по существу. Разработка вопросов выборочного контроля (принятие решения, определение совокупности данных для выборочного контроля, определение ключевых элементов, определение способа отбора — статистические, нестатистические методы — элементов выборки и т.д.).

Стадия III. Планирование

Цель этой стадии — подготовка конкретного плана (плана-задания) и программы (общей и индивидуальных) контроля.

Задачи этой стадии следующие:

  1. Подготовка отчета по предварительному обзору (обследованию).
  2. Разработка плана (корректировка первичного плана) и программы контроля.
  3. Проведение предконтрольного совещания (плана-заседания по контролю).

ЭТАП II. ПРОВЕДЕНИЕ КОНТРОЛЯ

Стадия I. Осуществление контрольных процедур по существу
и получение контрольных доказательств

Цель этой стадии — сбор необходимых данных по установленным объектам, вопросам и направлениям в соответствии с целями программы; оценка данных с точки зрения соответствия определенным параметрам или критериям законности, эффективности, экономичности, достижения целей и т.д.

Задачи этой стадии заключаются в непосредственном осуществлении контроля (или контроля по существу) установленных в предыдущей фазе важных объектов в соответствии с программой контроля, а именно:

  1. Подробное тестирование систем и процедур управления (в данном случае — сбыта готовой продукции), а также осуществление иных контрольно-аналитических процедур (применяется либо сплошной, либо выборочный контроль, что конкретно указано в контрольной программе). При этом обращается внимание и на обстоятельства, выходящие за рамки программы контроля, если они могут иметь значение в плане решения контрольных задач. При необходимости оперативно корректируется и сама программа контроля.
  2. Выявление отклонений и необычных фактов.
  3. Получение и подтверждение необходимых контрольных данных (доказательств). Все документы и иная информация должны быть оценены на предмет их качества. При этом о качестве информации, как уже упоминалось выше, можно судить по следующим критериям: необходимость, достаточность, истинность, своевременность, аналитичность, организованность.

Содержание контроля зависит от конкретных объектов, вопросов, целей и задач контроля. Заранее должен быть сформирован банк данных о возможных типовых нарушениях, злоупотреблениях, ошибках, искажениях и иных отклонениях с указанием возможных обстоятельств их возникновения. Методика контроля также разрабатывается заранее на основе организационных моделей.

В результате контроля предположения об “узких местах” или проблемных зонах, установленных на предыдущем этапе, подтверждаются либо опровергаются. Весь ход контроля (описание использованных процедур и их результатов, реестры контрольных действий и т.д.) и собранный материал (описания и схемы проконтролированных систем, аналитические документы — таблицы-расчеты и т.п., справки контролеров, объяснения, пояснения и т.п. представителей проверяемой организации, копии документов, реестры изученных документов, выводы и заключения по определенным вопросам, инвентаризационные описи, накопительные ведомости фактов злоупотреблений, недостатков и иных нарушений и т.д.) систематизируется в рабочих документах контролеров. Записи в рабочих документах должны быть полными, подробными, ясными, четкими и надежными. Информация из рабочих документов служит основой для подготовки отчетных документов и ответов на запросы соответствующих инстанций.

Состав, формы и структура рабочих и отчетных документов контролеров определяются заранее органом ГФК.

Стадия II. Отчетность по результатам контроля

Цель этой стадии — составление отчета (или иного отчетного документа — акта, справки, заключения и т.п.), а также представления или предписания по результатам контроля.

Задачи этой стадии:

  1. Формирование мнения по результатам контроля, составление предварительного отчета (проекта отчета) по результатам контроля. Подготовка проекта представления или предписания.
  2. Обсуждение проектов отчета и представления с представителями организации-объекта контроля и с руководителями органа контроля (в вышестоящих инстанциях). Проекты представления или предписания должны быть согласованы с юридической службой органа ГФК.
  3. Составление окончательного отчета (акта, справки, заключения) по результатам контроля, представления или предписания.

На всех стадиях должен обеспечиваться надлежащий контроль качества работы государственных контролеров. Контроль качества работы в рамках всей процедуры контроля можно разбить на три основных уровня: подробный, промежуточный, обзорный.

По результатам контроля могут составляться в основном следующие отчетные документы:

 подробный отчет (состоящий из отдельных частей) с выводами и рекомендациями (предложениями по совершенствованию), включая соответствующие приложения (отдельные заметки о контроле);

 представления для принятия мер по устранению выявленных отклонений, их предотвращению, возмещению ущерба, наказанию виновных, а также предложения по изменениям в законодательном регулировании в сфере, соответствующей вопросам контрольного мероприятия;

 справка (акт) о фактическом состоянии объекта контроля — документ, отражающий состояние проконтролированного объекта и выводы контроля в общих чертах;

 обязательные для исполнения предписания (при необходимости). Проекты представлений и предписаний должны быть согласованы с юридической службой органа ГФК.

Кроме этого, при необходимости могут составляться промежуточные (при выявлении нарушений и злоупотреблений, наказуемых в уголовном порядке), а также разовые (ими фиксируется состояние объекта контроля на конкретную дату) акты контроля или специальные справки на факт или ряд взаимосвязанных фактов (по результатам контроля отдельных участков, сторон деятельности и т.п.).

Отчет государственного контроля — есть свидетельство или результат контроля по существу, на основе которого принимаются решения по выявленным недостаткам и иным отклонениям. В то же время, некоторые недостатки (преимущественно легко устранимые или требующие принятия безотлагательных мер пресечения и т.п.) по согласованию с руководством контролируемой организации могут быть устранены уже на данной стадии контроля, т.е. до составления результирующего отчета, но в этом случае они также должны быть в нем указаны (наряду с принятыми соответствующими мерами).

В отчетах контроля кроме необходимых реквизитов вводной части и исходных данных (основание, цель, предмет, объект, кадровый состав и т.д.) должны быть указаны: ход проверки, затребованные документы и иные материалы; затребованные, но не полученные документы (с указанием причин и сопутствующих обстоятельств); инстанции, с которыми обсуждались те или иные вопросы контроля; изученные документы, материалы и иные объекты контроля; результаты контроля: выявленные факты отклонений от установленных параметров контроля, включая аспекты внутреннего контроля, и все необходимые обоснования со ссылками на рабочие документы (в том числе и указание сопутствующих их выявлению обстоятельств), оценка данных фактов (причем оценивается также и влияние выявленных недостатков на другие организации или физические лица); факты противодействия и препятствования контролю; иные существенные вопросы контроля: изменения в программе, выходящие за рамки контроля существенные вопросы, имеющие значение для дальнейших контрольных мероприятий, и т.д.; выводы и предложения по совершенствованию деятельности (действия, состояния) проконтролированного объекта.

При этом общие требования к отчетам следующие:

— доказательность: выводы должны быть хорошо аргументированными, основываться на точных и реальных данных, должны быть подтверждены соответствующими доказательствами (полученными при возможности более, чем из одного источника), основанными на качественной информации, на полном и всестороннем исследовании каждого факта существенных нарушений и всех относящиеся к нему обстоятельств;

— объективность: отражаемые в отчете факты должны обеспечить возможность как можно более полных выводов о соответствии (несоответствии) деятельности субъекта хозяйствования основным принципам законности, эффективности и правильности (целесообразности);

— системность, последовательность: выявленные нарушения должны быть сгруппированы в отчете по разделам, пунктам, подпунктам в соответствии с определенной системой изложения однородных нарушений (характер, содержание нарушений, проверяемые периоды, существенность нарушений, степень общественной опасности хищений и т.п., уровень ответственности должностных лиц за нарушения, размеры материального ущерба, проверяемые участки, объекты, вопросы и т.п.);

— организованность: соразмерность как по форме, так и по содержанию, удобство восприятия (включая использование таблиц, графиков, количественных и суммовых выражений нарушений и т.д.);

— четкость, конкретность (лаконичность), понятность (ясность), простота изложения;

— указание конкретных мер по устранению нарушений и предотвращению их в будущем, при этом предлагаемые меры должны быть: а) выполнимы (практичны); б) реально могут устранить конкретные проблемы; в) приведут к выгодам, соизмеримым с расходами на их осуществление;

— увязка с существующим механизмом надзора за выполнением указанных мер.

Решения по результатам контроля принимаются каждым конкретным контрольным органом в установленном порядке: либо на основе коллегиальности, либо на основе единоначалия.

ЭТАП III. РЕАЛИЗАЦИИ РЕЗУЛЬТАТОВ КОНТРОЛЯ

Стадия I. Доведение результатов контроля до заинтересованных лиц

Цель этой стадии — доведение результатов контроля до заинтересованных лиц.

Задачи стадии заключаются в следующем:

  1. Направление отчетов и представлений (предписаний) в адрес администрации организации — объекта контроля и заинтересованных государственных структур (вышестоящих по отношению к объекту контроля органов, включая выносящих соответствующие директивы инстанций, заказчиков контроля, правоохранительных и иных компетентных органов, парламента) для ознакомления и принятия соответствующих мер. При этом должен быть определен порядок представления разногласий по контролю.
  2. Получение соответствующих отзывов на отчеты контроля, а также информации о принятых и реализованных решениях по представлениям (предписаниям), составление заключений по ним. Правильность фактов, приведенных в отзывах (возражениях) ответственных лиц проконтролированных субъектов хозяйствования на выводы государственных контролеров, также должна быть проверена. По данным отзывам (с объяснениями, возражениями, замечаниями и т.п.) должно составляться соответствующее заключение государственного контроля. Орган ГФК сообщает проконтролированной организации, подготовившей отзыв на отчет государственного контроля (по его результатам), какую оценку он дает каждому пункту данного отзыва (ответа). При этом, все переговоры должны соответствующим образом протоколироваться.
  3. Сообщения в средствах массовой информации.

Стадия II. Проверка принятия мер по результатам контроля

Цель этой стадии: обеспечение своевременного и полного исполнения принятых (контрольным органом) по результатам контроля решений (включая указанные в представлениях и предписаниях).

Задачи стадии заключаются в следующем:

  1. Обеспечение вынесения соответствующих директив (разработки и издания соответствующих распорядительных документов: приказов, распоряжений, служебных писем, иных документов) по предупреждению и устранению отклонений, наложению санкций (применению установленных мер воздействия), возмещению нанесенного государству ущерба, профилактическим мерам по предотвращению отклонений в будущем (ликвидации брака, ненужных расходов, нецелесообразной внутренней политики и т.д.), по изменениям в законодательном регулировании в сфере, соответствующей вопросам контрольного мероприятия, а также по совершенствованию деятельности проконтролированного субъекта хозяйствования.
  2. Контроль принятых мер (по представлениям, предписаниям, рекомендациям, предложениям):

— контроль за устранением отклонений;

— контроль за принятием соответствующих мер к нарушителям и возмещением ущерба государству;

— контроль за выполнением рекомендаций (предложений) по предотвращению отклонений в будущем (включая по изменениям в законодательном регулировании в сфере, соответствующей вопросам контрольного мероприятия).

  1. Обобщение результатов контроля.

Результаты контроля и принятые меры должны быть обобщены и проанализированы с целью выявления различного рода негативных тенденций (в отраслевом, региональном и иных аспектах хозяйствования), определения их причин, разработки и реализации соответствующих мер по их предотвращению (включая направление предложений по совершенствованию законодательства и т.д.) и определения приоритетных объектов и вопросов для будущих контрольных мероприятий.

Кроме того, должно формироваться досье (база данных) на конкретные организации — объекты контроля. Структура досье на объекты контроля должна разрабатываться органом ГФК в произвольной форме. Досье представляет собой выраженную в утвержденной форме внутреннего учета (здесь форма учета — это определенным образом выраженная система данных, включающая документы, материалы, файлы и системно построенные формуляры) определенным образом структурированную совокупность всех имеющихся данных о всех аспектах контроля определенного объекта, включая: все его реквизиты, в т.ч. наименование, адрес (юридический и фактический) и телефон (факс), платежные реквизиты; данные по должностным лицам, принимающим решения по тем или иным вопросам управления; данные по взаимосвязанным юридическим и физическим лицам (включая вышестоящие органы); данные по его системам управления, внутренним планам, процедурам, структурам, результатам деятельности, взаимоотношениям с внешней средой, включая бюджеты и т.д.; данные по аспектам конкретных контрольных мероприятий (в том числе, проведенных иными органами контроля); другие возможные данные по аспектам контроля. Досье (или база данных) должно регулярно пополняться в соответствии с новыми сведениями об объекте.

Общие стандарты к общей процедуре

Общие стандарты включают регламентацию контроля определенных объектов в соответствии с определенными целями и задачами, установлением параметров контроля. Они должны разрабатываться на основе общих процедур. В качестве примера ниже приведено руководство по разработке стандарта “Контроль систем управления государственными ассигнованиями юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями или бюджетными учреждениями”.

Руководство по разработке СТАНДАРТА

“Контроль систем управления государственными ассигнованиями
в виде государственной финансовой помощи юридическим лицам
(не являющимся государственными или муниципальными
унитарными предприятиями или бюджетными учреждениями)”

ВВЕДЕНИЕ

  1. Цель стандарта заключается в описании общего подхода к контролю систем управления государственными ассигнованиями (государственной финансовой помощью), но не к оценке результатов тех программ, на которые они рассчитаны.
  2. Под государственной финансовой помощью следует понимать предоставление государством финансовых ресурсов юридическому лицу при определенных условиях. При этом, государственной помощью юридическим лицам (не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями или бюджетными учреждениями) не следует считать: 1) государственные гарантии; 2) государственные инвестиции; 3) сделки с участием государства, осуществляемые в ходе обычной деятельности субъектов хозяйствования (например, закупка определенной продукции государственным заказчиком в рамках договора поставки или договора купли-продажи, государственные заказы на выполнение организацией-исполнителем определенных работ, услуг в рамках договоров подряда и пр.); 4) дотации; 5) товарные кредиты; 6) финансирование продовольствием или сельскохозяйственной продукцией. Целью государственных ассигнований юридическим лицам (коммерческим организациям) является стимулирование их активности, побуждение их к действиям, которые они не в состоянии предпринять в отсутствие государственной поддержки. Следовательно, такие государственные ассигнования стимулируют развитие отечественной экономики, сглаживают негативные аспекты рыночного саморегулирования.
  3. Основные виды государственных ассигнований в виде государственной помощи юридическим лицам (не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями или бюджетными учреждениями):

 государственный кредит — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств на возвратной и возмездной основах;

 субсидия — бюджетные средства, предоставляемые на условиях долевого финансирования целевых расходов;

 субвенция — бюджетные средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

  1. Значение систем управления государственными ассигнованиями заключается в том, что государственные кредиты, субсидии и субвенции юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями или бюджетными учреждениями, составляя часть расходов государственного бюджета, являются частью бюджетной политики государства, а такие показатели, как: законность, соответствие целям государственной политики и эффективность управления данными ассигнованиями имеют весьма важное значение в управлении государством.

I. ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ КОНТРОЛЯ

Цель контроля систем управления государственными ассигнованиями: обеспечение соблюдения принципов законности (в том числе в плане соответствия требованиям бюджетного законодательства), правильности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по управлению государственными ассигнованиями юридическим лицам (не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями или бюджетными учреждениями).

Задачи заключаются в установлении:

— правомерности с точки зрения обеспечения государственных интересов;

— соответствия условий и обстоятельств выделения государственных ассигнований законодательству и полномочиям главных распорядителей;

— адекватности выбранных процедур финансирования;

— соответствия установленному порядку:

а) предоставления (например, финансирование в виде предоставления векселей или КО и т.д.);

б) использования (например, законность процедур использования бюджетных средств, выделенных на приобретение определенных активов и т.д.);

в) погашения (например, своевременность возврата средств и т.д.) бюджетных средств;

— соответствия получателей средств бюджетной политике на финансовый период (в плане ведомственной классификации бюджетных расходов и т.д.);

— четкости формулировки целей бюджетного финансирования (кредитования);

— соответствия выделяемых средств уровню, заложенному в бюджетах и планах финансирования, а также заявкам;

— наличия критериев приемлемости получателей средств (например, виды и направления деятельности, их соответствие государственным программам, финансовое положение, системы внутреннего контроля, способы обеспечения исполнения обязательств по возврату выделенных средств, отсутствие задолженности перед бюджетом и внебюджетными фондами и т.д.), соответствие последних этим критериям;

— эффективности систем внутреннего контроля за целевым использованием выделенных средств, мер по предотвращению ущерба и иных связанных с этим нежелательных явлений и процессов, управленческих информационных систем, следящих за ходом использования средств и выполнением программ;

— возможности измерения эффективности использования ассигнований (планирование и процедуры оценки, ее параметры, приемлемость качественных и количественных показателей эффективности);

— адекватности системы учета и достоверность отчетности во всех существенных аспектах использования государственных ассигнований.

II. ОСНОВНЫЕ ПАРАМЕТРЫ КОНТРОЛЯ

Основные параметры контроля устанавливаются в виде детального описания требований к объектам контроля относительно каждой из вышеперечисленных задач. Например, к задаче “четкость формулировки целей бюджетного финансирования (кредитования)” должны быть установлены, как минимум, следующие контрольные параметры или показатели законности и оптимальности систем управления государственными ассигнованиями:

— заявки на бюджетные средства должны быть максимально четкими и конкретными;

— к заявкам должны быть приложены развернутые планы мероприятий, на которые требуются данные средства, с приложением соответствующей документации, указанием иных источников финансирования (собственных, заемных);

— должна быть обоснована действительная необходимость использования государственных средств (бюджетного финансирования, кредитования), в том числе пролонгация ранее заключенных соответствующих договоров, реструктуризация задолженностей по погашению выделенных средств и т.д.

III. ОБЩАЯ ПРОЦЕДУРА КОНТРОЛЯ

В данном разделе приводится описание общей процедуры в разрезе видов объектов контроля (главных и нижестоящих распорядителей, получателей) с указанием конкретных объектов, требований, методики контроля и т.д.

Частные стандарты к общей процедуре

Частные стандарты к общей процедуре (или процедурные стандарты) контроля разрабатываются к каждой стадии процесса контроля (согласно общей процедуре) по наиболее значимым его аспектам. Ниже в табл.2 представлены наиболее значимые стандарты, которые, на наш взгляд, должны быть разработаны и закреплены в нормативно-правовом порядке по примеру основных правил (стандартов) аудиторской деятельности в РФ.

Дополнительные (или специфические) стандарты

Дополнительные (или специфические) стандарты ГФК в силу своей специфики непосредственно не относятся к тем или иным стадиям общей процедуры контроля и имеют, скорее, обслуживающий характер (т.е. служат как дополнение к другим стандартам или регламентируют отдельные вопросы деятельности органов ГФК). По нашему мнению, ими могут быть, по крайней мере, следующие:

  1. Перечень терминов и определений, используемых в стандартах государственного финансового контроля.
  2. Общая структура стандартов государственного финансового контроля.
  3. Требования к общим стандартам государственного финансового контроля.
  4. Требования к общим процедурам государственного финансового контроля.
  5. Требования к частным (непосредственным) процедурам государственного финансового контроля.Таблица 2

Предполагаемые стандарты к общей процедуре государственного финансового контроля

Этапы общей процедуры контроля

Стадии общей процедуры контроля

Соответствующие стандарты

Этап I. ПОДГОТОВКА КОНТРОЛЯ

Стадия 1. Предварительное (первичное) планирование

  1. Выбор объекта контроля. Принципы, правила, требования к механизму определения объекта.

Стадия 2. Обследование (предварительный обзор)

  1. Знакомство с объектом контроля, понимание его деятельности.
  2. Изучение и оценка системы внутреннего контроля экономического субъекта.

Стадия 3. Планирование

  1. Планирование государственного финан-

сового контроля.

  1. Существенность и риск государственного

контроля.

  1. Выборка в государственном финансовом

контроле.

Этап II. ПРОВЕДЕНИЕ КОНТРОЛЯ

Стадия 1. Осуществление контрольных процедур по существу и получение контрольных доказательств.

  1. Общение с руководством проверяемой организации и вышестоящих по отношению

к ней.

  1. Учет операций со связанными сторонами в ходе осуществления государственного

финансового контроля.

  1. Разьяснения, предоставляемые руководством проверяемой организации и вышестоящих по отношению к ней.
  2. Использование работы аудиторской организации.
  3. Использование работы внутреннего аудита.
  4. Использование работы эксперта.
  5. Использование работы другого органа государственного контроля.
  6. Контроль начальных и сравнительных показателей бухгалтерской отчетности.
  7. Контроль оценочных значений в бухгалтерском учете (учетных оценок).
  8. Специфические стандарты по контролю различных объектов и областей управления.
  9. Применимость допущения непрерывности деятельности.
  10. Изучение прогнозируемой финансово-хозяйственной информации.
  11. Сбор, систематизация, документирование информации.
  12. Аналитические процедуры, оценка информации и формирование мнения об объекте контроля.
  13. Доказательства государственного контролера.
  14. Документирование государственного финансового контроля.
  15. Контроль качества работы в ходе государственного финансового контроля.
  16. Действия государственных контролеров при возникновении фактов противодействия
  17. Действия государственных контролеров при выявлении фактов мошенничества, ошибок, злоупотреблений и иных отклонений в финансово-хозяйственной деятельности.

Стадия 2. Отчетность по результатам контроля

  1. Порядок составления отчета государственного контролера. Стандарты к отчетам государственного контроля разрабатываются согласно разным его видам, объектам и направлениям и должны освещать лишь основные требования к их форме и содержанию (четкость, лаконичность, понятность и т.д.).
  2. Дата подписания отчета государственного контроля и отражение в нем событий, произошедших после даты составления отчетности объекта контроля и представления им соответствующей информации.

Этап III.

РЕАЛИЗАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ КОНТРОЛЯ

Стадия 1. Доведение ре зультатов контроля до заинтересованных лиц

  1. Доведение результатов до заинтересованных лиц и последующие действия.
  2. Заключение по отзыву (официальному ответу) проверяемых субъектов на акт (отчет, заключение, справку и т.п.) по результатам контроля.
  3. Доклад (устная презентация) по результатам государственного контроля.

Стадия 2. Проверка приня тия мер по результатам контроля

  1. Контроль выполнения принятых решений.
  2. Стандарты экономичности и эффективности государственных программ (в разрезе их видов).
  3. Стандарты законности и эффективности управления государственной собственностью.
  4. Стандарты использования государственных средств в соответствии с целевым назначением.
  5. Оценку реальной и потенциальной бюджетной задолженности и возможностей погашения этой задолженности.
  6. Проверка соблюдения нормативно-правовых актов при проведении государственного финансового контроля.
  7. Координация работы с другими контролирующими и заинтересованными органами. Проведение совместных контрольных мероприятий.
  8. Государственный финансовый контроль в среде компьютерных информационных систем.
  9. Техника проведения государственного финансового контроля с помощью компьютеров.
  10. Влияние использования экономическим субъектом компьютерных информационных систем на изучение и оценку его системы внутреннего контроля.
  11. Специфические стандарты, регламентирующие контроль различных объектов (например, “Государственный финансовый контроль международных организаций” и т.д.). В этом аспекте могут быть разработаны стандарты контроля различных видов юридических лиц (организаций), программ, видов деятельности, систем, функций и т.д.

Приведенный перечень не устанавливает какие-либо рамки, т.е. при необходимости могут разрабатываться и любые иные специфические стандарты ГФК.

Непосредственные (частные) процедуры контроля

Непосредственные (конкретные или частные) процедуры контроля — это внутренние нормативные документы или регламенты контрольной деятельности органа ГФК, входящие составной частью в основной Регламент или документ, в котором системно указаны все внутренние вопросы деятельности (распределение обязанностей, функции и взаимодействие структурных подразделений и т.д.). Данные процедуры представляют собой структуру или общую схему целенаправленных действий, которой должны следовать государственные контролеры для достижения их целей и задач в конкретных контрольных мероприятиях, то есть, в общем и целом, эти процедуры — основа для подготовки и реализации непосредственных контрольных мероприятий.

По нашему мнению, данные процедуры (или данный вид процедур ГФК) должны включать следующие основные элементы:

а) согласно общим стандартам контроля, законам и положениям о контрольных органах и на основе детально разработанных должностных инструкций формальное определение и документальное закрепление порядка деятельности (действий и взаимоотношений) определенного круга (группы) работников органа ГФК (государственных контролеров: аудиторов, инспекторов, ревизоров) по поводу планирования, организации, регулирования, контроля качества, учета, анализа, составления заключений и т.д. в процессе реализации типовых контрольных мероприятий (проверок, ревизий и т.п.);

б) определение нормативных документов и источников информации, используемых при контроле, а также круга документов (рабочих и отчетных документов государственных контролеров) или других носителей информации (магнитные носители и т.д.), где отражаются данные, свидетельствующие об исполнении данными работниками своих функций и о реализации этапов соответствующих контрольных мероприятий; определение порядка движения документов или иных носителей информации от момента их возникновения (оформления) до архивирования (компоновки в досье — банк данных на объекты контроля;

в) определение “точек контроля” для оценки различных аспектов контролируемых объектов (деятельности субъектов хозяйствования и т.д.); установление контролируемых параметров объектов контроля; установление “критических” точек контроля, где риск возникновения ошибок и искажений особенно велик;

г) выбор видов контроля;

д) разработка банка данных о возможных типовых отклонениях: злоупотреблениях, ошибках, нарушениях и обстоятельствах их возникновения (в качестве приложения к процедуре).

Как приложения к непосредственным процедурам в органах ГФК могут быть разработаны иные внутренние нормативные документы: методические пособия по проведению конкретных видов контроля (с более детальным освещением вопросов, указанных в процедурах, или заостряющих внимание на каких-то отдельных аспектах контроля), типовые рабочие документы государственного контролера и т.п.

На основе непосредственных контрольных процедур должны разрабатываться конкретные программы контроля (с указанием конкретных участников, сроков и т.д.). Программа контроля, в общем и целом,- это документально оформленный план реализации определенных (конкретных) контрольных мероприятий, указывающий их цели и задачи, объекты контроля, последовательность и сроки его осуществления, предусматривающий конкретных исполнителей, порядок их действий.

Необходимость разработки и документального закрепления непосредственных процедур ГФК обусловлена тем, что отсутствие единого описания процедур влечет несогласованность действий государственных контролеров при проведении тех или иных контрольных мероприятий (ревизий, проверок). В целом, постоянный рост сложности и нестабильности внешней и внутренней среды системы объектов контроля приводит к росту сложности самого контроля. Для решения всех вытекающих из этого проблем могут быть предложены два пути: 1) разрабатывать более сложные и быстро действующие системы и процедуры контроля с тем, чтобы сложность регламентирующих систем и быстрота принятия решений соответствовали сложности и быстроте изменений; 2) упрощать процедуры контроля или вообще отказаться от его регламентации в пользу интуиции и опыта. Нам представляется верным первый способ. Интуиция и опыт в силу своей определенной ограниченности не смогут обеспечить решения всех возникающих проблем при растущем масштабе управления. Естественно, при регламентации контрольных мероприятий все возможные комбинации рассматривать и перечислять нецелесообразно, в силу их многообразия, поэтому описание процедур должно отражать собой наиболее общие, решающие правила, алгоритм взаимоотношений участников контроля (ревизии, проверки). Более того, несмотря на предельную регламентацию контрольных мероприятий во всех возможных ситуациях, готового решения на все возникающие проблемы предусмотреть заранее невозможно в связи с большой неопределенностью, перманентным изменением обстоятельств (внутренних и внешних условий и связей) и, в силу этого, чрезвычайной сложностью структурных взаимосвязей регламентированной системы (например, проведение ревизии финансово-хозяйственной деятельности предприятия) и многообразных взаимодействующих с ней систем (например, работники ревизуемого предприятия, вышестоящие организации, иные государственные органы). Поэтому, к применению регламентов необходимо подходить с позиций динамической закономерности (“динамическая относительная упорядоченность”), при которой соблюдение правил определяет последующие результаты деятельности лишь с определенной вероятностью. Исходя из этого, в каждой конкретной ситуации необходимо принимать решение, пользуясь известными (исходными) алгоритмами или шаблонами действий (представляющими собой “точки опоры” в различных ситуациях), скорректированными на данную ситуацию (т.е. измененными в той степени, в которой изменились исходные, предусмотренные регламентом, условия или связи). Такими алгоритмами и являются разработанные и документально закрепленные процедуры контроля. В данных процедурах должно быть предусмотрено, чтобы каждый шаг, каждое управленческое решение или действие того или иного должностного лица было каким-либо образом зарегистрировано или задокументировано (свидетельство о выполненной работе), так как из этих данных слагается корпоративная память, на основе которой впоследствии проводится оценка эффективности и целесообразности разработанных и закрепленных процедур. Естественно, каждая типовая процедура должна соответствовать типовым задачам и направлениям контроля. Разработкой процедур должны заниматься высококвалифицированные специалисты ГФК, знающие все тонкости определенных контрольных мероприятий (в разрезе специфики объектов контроля, вопросов, предметов, контроля, контрольных программ и т.д.), обладающие аналитическими способностями, способностью предвидеть многочисленные нестандартные ситуации.В заключение отметим, что при разработке стандартов ГФК целесообразно использовать правила (стандарты) аудиторской деятельности в РФ (благо в нашей стране уже накоплен некоторый опыт стандартизации независимого аудита), также можно в некоторой степени использовать зарубежные стандарты. Но следует учесть, что по отдельным направлениям стандарты ГФК должны быть значительно глубже стандартов независимого аудита, так как последний не ориентирован на столь глубокие исследования материалов в весьма специфических областях управления, детальный анализ нарушений и обязательное установление их причин и виновников. Например, в приложениях к стандартам должно быть достаточно подробное описание рабочих и отчетных документов, приведены детальные перечни типовых отклонений и т.д. Также следует признать невозможность механического перенесения зарубежных концепций и стандартов, разработанных на базе национальных управленческих школ (в том числе учетно-аналитических), законодательства, специфики государственного устройства и государственных управленческих структур, в современную отечественную научную мысль и хозяйственную практику без критического подхода и учета российской специфики.


Источник : hr-portal.ru/

Похожая запись