Административное и трудовое законодательство в служебных отношениях: вопросы приоритета
Административное и трудовое законодательство в служебных отношениях: вопросы приоритета
Одним из наиболее сложных вопросов правоприменения в сфере государственной гражданской службы является вопрос о соотношении норм административного и трудового права. Профессиональная деятельность государственных гражданских служащих (в отличие, например, от военнослужащих) всегда в той или иной степени регулировалась нормами трудового права, однако объем этого регулирования в разные периоды был различен.
До сих пор вызывает споры проблема выбора правовых норм при решении кадровых вопросов государственными служащими. В регулирующих актах встречаются указания, толкующиеся некоторыми специалистами различным образом. Попробуем рассмотреть ситуацию в динамике. Принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в настоящее время утратил силу, далее — Закон об основах государственной службы) установил следующее соотношение между специальным законодательством о государственной службе и трудовым законодательством: «На государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом» (ч. 3 ст. 4). Применение этой нормы на практике вызвало принципиальный вопрос: имеет ли законодательство о государственной службе, прежде всего нормы Закона об основах государственной службы, приоритет в отношении трудового законодательства? Ответы на этот вопрос давались различные. Большинство авторов справедливо указывали, что законодательство о труде может применяться к государственно-служебным отношениям лишь в тех случаях, когда они не урегулированы специальными административно-правовыми нормами [1, 2].
За чем приоритет?
На наш взгляд, убедительные аргументы в пользу применения специального законодательства о госслужбе, а не законодательства о труде приводились С. Поляковым, который указывал, что: 1) в служебных правоотношениях работодателем является государство в лице государственных органов, которое и устанавливает основные условия государственной службы; 2) государственные органы создаются для решения задач и реализации функций государства; 3) правовой статус государственного служащего содержит обязанность государства перед личностью, т. е. признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государственных служащих; 4) особый характер служебной деятельности определяет и сам процесс службы («труда служащих»). Используя в своих рассуждениях принятые судебные решения по конкретным делам, С. Поляков приходил к справедливому выводу о том, что приоритета норм трудового права над нормами о государственной службе быть не может, т. к. в них не совпадает предмет регулирования и они действуют в разных сферах [3].
Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 14.02.2010, далее — Закон о государственной гражданской службе) более четко устанавливает приоритет специального законодательства о государственной гражданской службе над нормами трудового права, определяя, что последние применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, лишь в части, Законом о государственной гражданской службе не урегулированной (ст. 73).
Таким образом, по мнению, которое уже высказывалось нами ранее [4], если один и тот же аспект организации труда гражданских служащих урегулирован и в трудовом, и в административном законодательстве, должны применяться нормы последнего; нормы же трудового права применяются, только если законодательство о государственной службе вообще не регулирует данный вопрос. Аналогичную позицию занимает и ряд других ученых [5].
Вместе с тем и после введения в действие Закона о государственной гражданской службе отдельными учеными — преимущественно представителями науки трудового права — делались попытки отстоять приоритет трудового законодательства перед законодательством о государственной гражданской службе.
Так, Ю. П. Орловский аргументирует данную позицию следующим образом: «статья 5 ТК предусматривает, что нормы трудового права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать Трудовому кодексу, а в случае противоречий между Кодексом и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяются положения Кодекса. Если вновь принятый федеральный закон противоречит ТК РФ, то этот федеральный закон применяется при условии внесения соответствующих изменений и дополнений в Кодекс… Небезупречна по тем соображениям и юридическая сила многих правовых норм, касающихся трудового законодательства, содержащихся в Законе о государственной гражданской службе, поскольку они устанавливают иные правила по сравнению с ТК» [6, с. 42].
По мнению Ю. П. Орловского, если имеются не совпадающие по содержанию правовые нормы в ТК и иных федеральных законах, устанавливающие особенности правового регулирования отдельных категорий работников, то такие несовпадения нельзя считать коллизией. При решении данного вопроса следует учитывать ст. 11 ТК РФ, которая предусматривает особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников (руководителей организаций, лиц, работающих по совместительству, женщин, лиц с семейными обязанностями, молодежи, государственных служащих и др.), которые устанавливаются и федеральными законами. В связи с этим можно говорить о равнозначной юридической силе ТК РФ и иных федеральных законов, если предмет регулирования — особенности труда отдельных категорий работников — совпадает [6, с. 42 — 43].
Выше приведенная позиция была высказана еще до внесения изменений в ст. 11 ТК РФ Федеральным законом от 30.06.2006 N 90-ФЗ, который дополнил эту статью положением: «На государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе».
По мнению В. А. Абалдуева, указанное изменение возвращает труд государственных гражданских служащих в предмет трудового права [7, с. 85]. Мы не можем полностью согласиться с данным мнением хотя бы потому, что конкурирующая с вышеизложенной нормой ст. 73 Закона о государственной гражданской службе свою силу при этом не утратила. Бесспорен, впрочем, тот факт, что указанное положение ст. 11 ТК РФ по своей сути является возвратом к регулированию, заложенному в ч. 3 ст. 4 утратившего силу Закона об основах государственной службы, которая уже приводилась нами выше.
Различие состоит лишь в том, что ст. 11 ТК РФ касается не только государственных, но и муниципальных служащих, а также свидетельствует о возможности установления особенностей не только федеральными законами, но и иными актами.
Способы установления приоритета
Фактически, на наш взгляд, рассматриваемая проблема является частью более общей проблемы, касающейся возможности установления приоритета одного акта (в т. ч. кодифицированного) над всеми другими путем указания на это в нем самом. Кодекс, как известно, является формой федерального закона, и с этой точки зрения кодифицированный правовой акт не имеет большей юридической силы, чем некодифицированный.
При определении места кодексов России, иных кодифицированных федеральных законов в иерархической структуре российского законодательства выделяют два подхода:
— федеральный парламент в иерархическом плане не выделяет кодифицированный федеральный закон среди других федеральных законов. В основном это касается межотраслевого правового регулирования;
— законодатель иерархически выделяет кодифицированный федеральный закон среди федеральных законов в рамках как отраслевого, так и межотраслевого правового регулирования. При этом такое законодательное установление закладывается в самих кодифицированных актах.
В качестве примера второго подхода как раз можно привести Трудовой кодекс РФ [8].
Таким образом, позиция федерального парламента состоит в том, что законодательно может быть установлен обязательный для правоприменительных органов, в том числе судебных, иерархический приоритет определенных кодифицированных федеральных законов в сфере тех или иных общественных отношений по сравнению с другими федеральными законами, включая кодифицированные [8, с. 91].
По поводу данной возможности в научной литературе были высказаны противоположные мнения. Как известно, Конституция РФ напрямую не установила возможность наличия приоритета одного федерального закона (даже кодифицированного) над другим. Основываясь на этом, М. И. Брагинский утверждает, что «поскольку Конституция РФ не запрещает устанавливать не противоречащую предусмотренной в ней иерархию правовых актов, нет оснований сомневаться в возможности законодателя поступить подобным образом» [9, с. 54].
Примечание. Федеральный законодатель вправе специальным указанием установить приоритет одних федеральных законов над другими.
Напротив, В. В. Бриксов считает, что «не подлежат реализации нормы кодифицированных федеральных законов, устанавливающие иерархический приоритет над иными федеральными законами, одних кодифицированных федеральных законов над другими в рамках как отраслевого, так и межотраслевого правового регулирования» [10, с. 91].
В обоснование своей позиции он, как и многие его сторонники, приводит широко известное Определение Конституционного Суда РФ от 05.11.1999 N 182-О «По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности».
В п. 3 данного Определения, в частности, сказано: «В ст. 76 Конституции Российской Федерации не определяется иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае — федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой».
Однако, по справедливому замечанию А. О. Рыбалова, Конституционный Суд РФ в этом определении не ставил своей задачей разрешить вопрос о допустимости применения коллизионных норм во внутреннем законодательстве. Суд лишь подчеркнул: нормы, устанавливающей иерархию федеральных законов, в Конституции нет. Разрешение коллизии норм федеральных законов относится к компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов [11].
А вот при рассмотрении дела о проверке конституционности отдельных положений ст. ст. 7, 15, 107, 234 и 450 УПК РФ Конституционному Суду пришлось специально обратиться к исследованию данного вопроса. В своем Постановлении от 29.06.2004 N 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» Конституционный Суд РФ указал, что федеральный законодатель вправе специальным указанием установить приоритет одних федеральных законов над другими [11].
Следовательно, возможность закрепления в федеральных законах, будь то кодифицированного или некодифицированного характера, норм, устанавливающих приоритет их над какими-либо другими, представляется нам вполне допустимой. Такие нормы являются по своей сути коллизионными, так как направлены на разрешение коллизий между нормативными актами одного уровня. Однако, возвращаясь к проблеме приоритета служебного или трудового законодательства в регулировании государственной гражданской службы, отметим, что коллизионными в данном случае являются обе рассматриваемые нормы.
Коллизионный характер трудовых и служебных норм
В самом деле, ст. 5 ТК РФ устанавливает: «Нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать настоящему Кодексу. В случае противоречий между настоящим Кодексом и иным федеральным законом, содержащим нормы трудового права, применяется настоящий Кодекс. Если вновь принятый федеральный закон, содержащий нормы трудового права, противоречит настоящему Кодексу, то этот федеральный закон применяется при условии внесения соответствующих изменений в настоящий Кодекс».
Статья 73 Закона о государственной гражданской службе, в свою очередь, гласит: «Федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом».
Таким образом, в данном случае мы имеем дело с коллизией двух коллизионных норм (коллизия коллизий). Соответственно, ссылка ни на одну из них сама по себе не может рассматриваться аргументом в пользу признания приоритета той или другой и для разрешения вопроса необходимо воспользоваться общими правилами разрешения коллизий: 1) если противоречат друг другу акты одного и того же органа, но изданные в разное время, то применяется последний по принципу, предложенному еще римскими юристами: «Позже изданный закон отменяет предыдущий во всем том, в чем он с ним расходится»; 2) если расходятся общий и специальный акты одного уровня (коллизии по горизонтали), то применяется последний, если разного уровня (коллизии по вертикали), то общий [12, с. 471].
Можно отметить, что данные правила в настоящее время получили свое закрепление не только в теории права, но и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 29.06.2004 N 13-П: «В отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило lex posterior derogat priori («последующий закон отменяет предыдущие»), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений».
Кодекс или другой федеральный закон
В рассматриваемом случае конкурируют акты одного уровня: Кодекс, который является федеральным законом, и просто федеральный закон. Закон о государственной гражданской службе является специальным по отношению к ТК РФ и, несмотря на то что изменения в ст. 11 ТК РФ были внесены позже, имеет приоритет, следовательно, приоритет имеет и законодательство о государственной гражданской службе.
Здесь можно также отметить, что некоторые ученые придерживаются мнения, что, собственно, и сам Трудовой кодекс РФ, если это толковать систематически, говорит о приоритете специального законодательства о государственной и муниципальной службе над общими нормами ТК РФ [13, с. 33].
С. Ю. Фабричный на этом основании делает следующий вывод: «…для понимания вопроса о соотношении общих норм трудового права со специальными нормами о труде государственных служащих важное значение имеет содержание ст. 251 «Особенности регулирования труда» ТК РФ. Эта статья устанавливает, что особенности регулирования труда — это нормы, частично ограничивающие применение общих правил по тем же вопросам либо предусматривающие для отдельных категорий работников дополнительные правила.
Отсюда можно сделать вывод, что специальное законодательство о труде государственных и муниципальных служащих может содержать нормы, устанавливающие те или иные особенности прохождения службы, имеющие большую юридическую силу, нежели нормы Трудового кодекса, который, в свою очередь, превалирует над федеральными законами, содержащими общие (но не особенные) правила регулирования трудовых отношений» [14, с. 271].
Несмотря на принципиальное согласие с вышеприведенными мнениями, представляется все же необходимым поддержать позицию С. А. Ивановой, которая справедливо отмечает, что с точки зрения практического применения было бы гораздо лучше, если бы возможность установления особенностей регулирования труда государственных служащих допускалась бы самим ТК РФ. Касаясь данного вопроса, она пишет, что недостатком ТК РФ является и то, что в нем отсутствует связь ст. 5, которая устанавливает систему источников трудового права, и ст. ст. 11, 251, 252, предусматривающих особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников [15, с. 66].
Закон о государственной гражданской службе значительно увеличил количество административно-правовых норм, регулирующих отношения в данной сфере, он напрямую регулирует профессиональную служебную деятельность гражданских служащих. Как верно отмечает в связи с этим А. В. Гусев, «воздействие трудового права на регулирование государственной службы остается», но его характер и направления изменились. «До реформы трудовое право было основным и непосредственным регулятором труда на гражданской службе, теперь же оно становится своеобразной донорской, материнской отраслью» [16, с. 30].
Таким образом, современное воздействие трудового законодательства на отношения государственной гражданской службы следует охарактеризовать как субсидиарное. Заимствованные нормы становятся элементом отрасли права, из которой они заимствованы для урегулирования нетипичных, более сложных по своей структуре отношений, в частности государственно-служебных.
Источник: hr-portal.ru
