Государственная инспекция труда в Амурской области: надзор и контроль
Для выяснения обстоятельств каждого случая нарушения перед составлением протокола (вынесением постановления) об административном правонарушении требуется тщательная проверка всех фактов, имеющих отношение к делу, что, как правило, занимает достаточно большое количество времени.
Последние несколько лет государственная инспекция труда в Амурской области в лице ее уполномоченных должностных лиц — государственных инспекторов труда — особенно тесно сотрудничает с органами прокуратуры в процессе надзора и контроля за соблюдением и исполнением действующего законодательства и иных нормативных правовых актов РФ в сфере труда. Один из элементов государственного надзора и контроля — применение различных карательных мер воздействия на правонарушителей, в т.ч. привлечение виновных лиц к административной ответственности: ответственности, установленной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. В основном все постановления об административном наказании как раньше, так и сейчас выносятся государственными инспекторами труда ГИТ в Амурской области на основании постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении, которые выносят прокуроры.
Итак, на что следует обратить особое внимание всем участникам производства по делу об административном правонарушении — прокурорам, лицам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, с целью вынесения исключительно законных и обоснованных постановлений о назначении административного наказания, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ «Нарушение законодательства о труде и об охране труда». Особо подчеркну наиболее проблемные моменты в делах об административных правонарушениях.
Первое — это необходимость наличия в протоколе (постановлении) об административном правонарушении объяснений физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело (ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ). Эти объяснения должны быть получены должностным лицом, уполномоченным составлять протокол (постановление) об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, соответственно государственным инспектором труда или прокурором, уже в процессе составления протокола, вынесения постановления, а не после того. При этом здесь не предусмотрена обязательная письменная форма такого объяснения. Поскольку протокол, а равно постановление об административном правонарушении должны составляться незамедлительно после выявления совершения административного правонарушения (ст. 28.5 КоАП РФ), то объяснения по факту конкретных нарушений законодательства о труде и об охране труда могут быть получены, причем и в устной форме, уже в ходе проверки соблюдения законодательства в указанной сфере.
Для примера можно привести постановление прокурора Свободненского района от 27.06.2007, вынесенное в отношении директора ООО «Новгородское». Объяснения по факту обнаруженного в ходе прокурорской проверки нарушения ст. ст. 4, 21, 22, 136 Трудового кодекса РФ (невыплата заработной платы в установленный срок) были получены от названного лица 26.06.2007. Соответственно, постановление прокурором вынесено днем позже, однако суть объяснений директора ООО «Новгородское» в постановлении оказалась неизложенной. Другое постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении от 13.02.2007 вынесено прокурором Райчихинска в отношении главного бухгалтера С. ООО «ЭкоЛес». Объяснение по факту нарушения ею ст. ст. 4, 22, 136 Трудового кодекса РФ получено также 13.02.2007, но из него не представляется возможным установить, когда именно С. были даны объяснения по существу нарушения: до вынесения постановления либо после. В постановлении прокурора суть объяснений лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, не отражена.
И еще один пример. Прокурором Михайловского района 07.02.2007 вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении председателя СПК (колхоза) «Мир» С. При этом до вынесения постановления письменные объяснения у С. по вменяемому в вину факту нарушения (ст. ст. 2, 136 ТК РФ) председателем колхоза не отбирались, и, соответственно, в постановлении они не указаны. Об устных объяснениях председателя СПК (колхоза) в постановлении прокурора также не говорится. Между тем в постановлении С. собственноручно изложены некоторые объяснения, которые написаны уже после вынесения постановления. То есть исходя из буквы закона они должны представлять не объяснения по факту нарушения (ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ), а в большей степени объяснения по содержанию и существу самого протокола (ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ).
Таким образом, в материалах дела в любом случае должны быть свидетельства того, что объяснения от лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, требовались дважды: в момент составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении и после составления протокола (вынесения постановления). Разумеется, каждый вправе отказаться давать какие-либо комментарии в любом из этих случаев. Но право на них должностным лицом, составляющим протокол (выносящим постановление), обязательно должно быть разъяснено. Причем лично, т.е. при составлении протокола, как того требует ч. 3 ст. 28.2 КоАП РФ, а не путем направления постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении по почте, как это имело место в отношении индивидуальных предпринимателей С. и А. (п. Талдан Сковородинского района).
Кстати сказать, форма N 3-ГИТ протокола об административном правонарушении (любом, о котором соответствующие должностные лица государственной инспекции труда уполномочены составлять протоколы в силу положений ст. 28.3 КоАП РФ, а не только об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ), являющаяся Приложением к Приказу Федеральной службы по труду и занятости от 10.12.2004 N 47 «Об утверждении форм документов», как раз и предусматривает две, причем различные по содержанию заполнения строки: объяснение физического лица (законного представителя юридического лица), в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и о замечаниях и дополнениях, поступивших либо не поступивших при оформлении протокола. Как представляется, строку в форме протокола для записи о разъяснении прав и обязанностей физическому лицу (законному представителю юридического лица), в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренных ст. 25.1 (25.4) КоАП РФ, включая права давать объяснения, следовало бы поместить до строки с объяснениями данного лица. Это было бы более логичным и последовательным. В связи с этим следует упомянуть и о ситуации, когда протокол об административном правонарушении составляется по приглашению физического лица (законного представителя юридического лица), что, в частности, имело место в отношении директора З. Общества с ограниченной ответственностью «ЗТК-7». В данном случае целевая проверка соблюдения законодательства и иных нормативных правовых актов РФ о труде проводилась в областном центре — Благовещенске, а местом жительства директора ООО являлся г. Шимановск. Разумеется, такое приглашение на составление протокола с сообщением времени и места составления протокола должно быть сделано в письменной форме и вручено надлежащим образом. В этом же приглашении государственные инспекторы труда ГИТ в Амурской области разъяснили лицу, в отношении которого в дальнейшем возбуждено дело об административном правонарушении, о его праве давать объяснения по существу нарушения законодательства о труде и об охране труда. Это особенно актуально при условии, что данное лицо в дальнейшем на составление протокола не является. В этом случае в протоколе следует делать запись о том, что права и обязанности такому лицу разъяснены. Кроме того, в рассматриваемой ситуации проявляется должная последовательность событий: разъяснение физическому лицу (законному представителю юридического лица) его права давать объяснения, а затем изложение самих объяснений, если они последовали после данных разъяснений.
В материалах дела должны быть в наличии указания на объяснения лица либо подтверждения, что до или во время составления протокола либо после ему разъяснены его права — давать объяснения и представлять объяснения и замечания по содержанию протокола. Это является незаменимой гарантией, что вынесенное на основании такого протокола постановление о назначении административного наказания будет объективным и обоснованным. При этом не следует подходить к объяснением формально, из принципа «лишь бы было». В каждом случае вынесения постановления о назначении административного наказания должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, должно внимательно и ответственно подходить ко всем доводам лица, в отношении которого ведется производство об административном правонарушении. Ко всему, что изложено в протоколе, ко всем замечаниям и дополнениям, поступившим при оформлении протокола. И главное — дать им правовую оценку, что служит обязательным условием законности постановления о назначении административного наказания.
Еще одна из самых острых проблем института привлечения к административной ответственности — наличие весьма жестких сроков давности привлечения. Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ), а при длящемся административном правонарушении этот срок начинает исчисляться со дня обнаружения правонарушения (ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ).
Для сравнения: дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести (!) месяцев со дня совершения проступка и позднее одного месяца со дня его обнаружения (ст. 193 Трудового кодекса РФ). Наверное, будет некорректно сравнивать серьезность, общественную опасность, значимость дисциплинарного проступка и административного правонарушения. Но, как представляется, двухмесячный срок для назначения административного наказания является препятствием для вынесения постановлений именно такого содержания в большинстве случаев, причем препятствием достаточно досадным и не всегда справедливым. Выдержать этот срок объективно не всегда возможно.
Надо учитывать, что для выяснения обстоятельств каждого случая нарушения перед составлением протокола (вынесением постановления) об административном правонарушении требуется тщательная проверка всех фактов, имеющих отношение к делу, что, как правило, занимает достаточно большое количество времени.
Так, индивидуальным предпринимателем К. (с. Екатеринославка Октябрьского района) работнице В. в нарушение требований Федерального закона от 19.06.2000 N 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда» (в послед. ред.) незаконно была установлена в трудовом договоре и, соответственно, выплачивалась «заработная плата» (т.е. не только ее окладная часть, но и надбавка за стаж работы в южных районах Дальнего Востока и районный коэффициент) в размере ниже 720 руб. в период с 01.01.2005 по 31.08.2005, в размере ниже 800 руб. с 01.09.2005 по 28.02.2006, ниже 1100 руб. в период с 01.05.2006 по 31.01.2007. Плановая комплексная проверка соблюдения и исполнения индивидуальным предпринимателем К. требований законодательства и иных нормативных правовых актов РФ в сфере труда государственным инспектором труда ГИТ в Амурской области завершена 22.07.2007. Таким образом, в силу ст. ст. 28.5, 29.6 КоАП РФ привлечение индивидуального предпринимателя к административной ответственности за совершение столь серьезных нарушений норм закона о труде было бы возможно, если бы порог давности привлечения к такого рода ответственности был установлен законодателем, допустим, в шесть месяцев.
Между тем временных затрат требуют также иные действия уполномоченных должностных лиц, включенные в обязательный порядок производства по делам об административных правонарушениях. В частности, существенное значение здесь имеют технические моменты порядка производства. Так, индивидуального предпринимателя Ф., в отношении которой и.о. прокурора Сковородинского района 31.10.2006 было возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, пришлось трижды извещать о времени и месте рассмотрения дела по указанному постановлению. Извещение осуществлялось направлением из Благовещенска заказными письмами с уведомлением о вручении Определений по делу об административном правонарушении о назначении места и времени рассмотрения дела от 08.11.2006, 21.11.2006 и 05.12.2006, которыми рассмотрение дела назначалось соответственно на 21.11.2006, на 05.12.2006 и на 28.12.2006. При этом первое Определение вручено адресату под роспись только 30.11.2006, во втором случае уведомление о вручении заказного письма с Определением от 21.11.2006 в адрес ГИТ в Амурской области не поступило вовсе. Известить предпринимателя о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении надлежащим образом удалось только с третьего раза. А в целом процедура извещения заняла более полутора месяцев с момента поступления постановления и.о. прокурора в ГИТ. И подобных примеров можно привести великое множество.
Длящимся же является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом (см. п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (с послед. изм.)).
Допустим, невыплата заработной платы в установленный срок является длящимся правонарушением и будет являться таковым в течение всего периода задержки выплаты. А вот издание незаконного и/или неправомерного приказа о применении к работнику дисциплинарного взыскания — нет. Поэтому не имело смысла 20.11.2006 прокурору Шимановского района возбуждать дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей КоАП РФ «Нарушение законодательства о труде и об охране труда», в отношении индивидуального предпринимателя Р. в связи с нарушением ею положений Трудового кодекса РФ о рабочем времени в отношении одной из работниц, тогда как нарушение этих положений закончилось 08.09.2006, т.е. в день увольнения работницы. А жаль. Здесь во многих случаях должностным лицам контрольно-надзорных органов данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, к сожалению, становятся известны намного позже, чем такое событие произошло.
Стоит затронуть и еще один немаловажный момент. Дело в том, что назначать административное наказание, речь идет об административном штрафе, необходимо с учетом имущественного положения физического лица (индивидуального предпринимателя), финансового положения юридического лица, привлекаемого к административной ответственности. А выяснить средний размер заработной платы (или дохода) этого лица при составлении протокола (вынесении постановления) об административном правонарушении и/или при рассмотрении дела удается не всегда.
Так, председателю правления колхоза «Амурский партизан» З. (с. Тамбовка) в апреле 2007 г. было назначено наказание за допуск весьма серьезных нарушений в сфере труда в виде административного штрафа в минимальном размере — всего 500 руб. В большинстве случаев, как уже было сказано, на данном этапе постановления о назначении административного наказания выносятся государственными инспекторами труда на основании прокурорских постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях, а составление последних не предполагается производить по упомянутой выше форме 3-ГИТ. Эта форма, как и форма 5-ГИТ постановления о назначении административного наказания (также Приложение к Приказу Федеральной службы по труду и занятости от 10.12.2004 N 47 «Об утверждении форм документов»), предусматривает указание среднего размера заработной платы (или дохода) в разделе сведений о физическом лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.
Кстати, подобной строки в разделе сведений о юридическом лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, ни в одной из названных форм нет. Тем не менее постановление от 27.04.2007 прокурора Благовещенского района о возбуждении производства об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ в отношении должностного лица Ш. — председателя Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств «Перспектива», не содержало указания на его средний размер заработной платы (иного дохода). А установить эти данные в ходе рассмотрения дела не представилось возможным.
В связи с этим предлагаю дополнить ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ конкретным требованием о необходимости указания о протоколе (соответственно, в силу ст. 28.4 КоАП РФ — постановлении прокурора) об административном правонарушении сведений о среднем размере заработной платы (иного дохода) лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.
Подчеркну, что наказание не единственный метод работы контрольно-надзорных органов, в том числе государственной инспекции труда, и не самоцель их работы. Главное — объективность и законность во всем и по отношению ко всем гражданам.
Источник: hr-portal.ru
